II SA/Gl 1233/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z obowiązującymi przepisami usytuowania obiektów wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta R. – udzielającej W. K. pozwolenia na prowadzenie inwestycji pt. "Rozbudowa stacji paliw o stację tankowania samochodów gazem LPG przy ul. [...] w R. – [...], na działce o nr geodez. "1"". Następnie w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił, że zbiorniki na gaz płynny są oddzielone ścianą przeciwpożarową od granicy działki w odległości około 5 m i od sąsiadującego budynku pełniącego funkcję rozdzielni elektrycznej oraz sanitarnej dla pracowników w odległości około 5,4 m. Nalewaki są oddalone od budynku warsztatowego około 5 m, od budynku firmy "A" 11,2 m, a od pawilonu handlowego 7,3 m. Wobec tych ustaleń zawiadomiono Wojewodę [...] o przesłankach warunkujących stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej decyzji, wskazując, że usytuowanie dystrybutora gazu, jak i zbiorników zostało zaprojektowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy tę decyzję Wojewody [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/11) oddalił skargę wniesioną przez H. K. i W. K. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał W. K., będącego inwestorem opisanej na wstępie rozbudowy stacji paliw, rozbiórkę stacji tankowania samochodów gazem LPG, tj. dystrybutora gazu wraz ze ścianą oddzielenia pożarowego, dwóch zbiorników gazu propan butan wraz ze ścianą oddzielania pożarowego oraz płytą fundamentową, pompy dystrybucyjnej, instalacji przesyłowej gazu płynnego, instalacji elektrycznej zasilająco-sterowniczej i uziomowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się na wynik oględzin z dnia [...]r., wskazał na niezgodność usytuowania tej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243 poz. 2063 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem) i brak możliwości dopełnienia tych warunków w odniesieniu do dwóch zbiorników na gaz płynny oraz odmierzacza gazu. Według organu pierwszej instancji brak jest zatem możliwości doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami, wobec czego nakazał inwestorowi rozbiórkę stacji tankowania gazem LPG. W odwołaniu inwestor, wskazując na pierwotnie uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz realizację inwestycji, uznał decyzję o jej rozbiórce za krzywdzącą. Wskazał także na możliwość przerobienia stacji, aby spełniała wymogi określone przepisami prawa, akcentując, że działka na której zlokalizowana jest inwestycja jest znacznych rozmiarów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r. nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta R., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotową rozbudowę, właściwe było wdrożenie procedury naprawczej, określonej w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Następnie, przywołując treść § 124 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozp. wskazał, że inwestycja jest niezgodna z tymi przepisami, gdyż dystrybutor gazu został zaprojektowany w odległości 5 m od budynku stanowiącego obiekt istniejącej stacji paliwowej, zaś projektowane zbiorniki z gazem usytuowane zostały w odległości ok. 8 m od tego budynku. Dla dystrybutora nie została zaś zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego, wobec tego powinien się on znajdować w odległości 10 m od budynku istniejącej stacji paliw. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzję na podstawie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, nie może nakazać robót mających charakter inwestycyjny. Zwrócił także uwagę, że odległość pomiędzy zbiornikiem a obiektem handlowo-usługowym wynosi 7,3 m, stąd nawet przy zastosowaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego pozostawałaby nadal niezgodna z obowiązującymi przepisami rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej przez W. K. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki inwestycji, zrealizowanej przez skarżącego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności, nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadnie bowiem organy obydwu instancji stwierdziły brak możliwości doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu naprawczego, wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten, wbrew stanowisku skarżącego, nie daje podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu budowy obiektu budowlanego lub jego części w innym miejscu, tak aby inwestycja spełniała wymogi techniczno-budowlane. W istocie w niniejszej sprawie bez rozbiórki zbiorników gazu nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem realizacja zbiorników w innym miejscu, a zatem zmiana ich lokalizacji, wymaga udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia nowego, prawidłowego projektu budowlanego. Skarżący nie może oczekiwać, że organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zadecydują o lokalizacji zbiorników na gaz w innym miejscu. To rzeczą inwestora jest wybór miejsca lokalizacji inwestycji i przedłożenie projektu budowlanego, opracowanego na jego zlecenie uprawnionemu projektantowi, którego obowiązkiem jest zastosowanie zgodnych z prawem rozwiązań projektowych. Nowego procesu inwestycyjnego, polegającego na budowie obiektu w nowym miejscu, nie może zastąpić decyzja organu nadzoru budowlanego. Wniosek taki potwierdza też treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, przewidującego że m. in. w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych z art. 51 ust. 4, co następuje jedynie w razie stwierdzenia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, a więc w innym wypadku, niż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadząc postępowanie naprawcze w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie kierować się okolicznościami, które stały się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z motywów prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/11, mocą którego oddalono skargę na decyzję, stwierdzającą nieważność decyzji o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na rozbudowę stacji paliw, przyczyną jej wyeliminowania z obrotu prawnego było naruszenie § 124 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozp. z uwagi na usytuowanie dystrybutora gazu w odległości 5 m od budynku stacji paliw oraz usytuowanie zbiorników z gazem w odległości ok. 8 m od tego budynku, podczas gdy wymagana odległość wynosi 10 m. Przepis § 124 ust. 2 rozp. pozwala na zmniejszenie tej odległości o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, lecz jak stwierdził Sąd, co prawda na projekcie zagospodarowania działki znajduje się zapis: "dodatkowy dystrybutor LPG + ściana oddzielenia przeciwpożarowego", to jednak ściana ta nie została wrysowana w projekcie i brak też informacji dotyczących jej parametrów oraz usytuowania względem innych obiektów. Projekt zawiera jedynie rysunek oraz opis techniczny dotyczący budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego dla zbiorników z gazem. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, opartych na wynikach oględzin z dnia [...]r., skarżący zrealizował jednak ścianę oddzielenia pożarowego od dystrybutora gazu, której nie wrysowano w projekcie. Aczkolwiek nie wiadomo, czy ściana ta spełnia parametry w postaci spełnienia wymogów REI 120, co byłoby możliwe do zbadania w niniejszym postępowaniu poprzez zobowiązanie skarżącego do złożenia oceny technicznej, bądź ekspertyzy w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak badanie tej okoliczności jest zbędne, gdyż w każdym wypadku ściana ta nie mogła spowodować skutku w postaci zmniejszenia jedynie o połowę odległości dystrybutora gazu od obiektu handlowo-usługowego. Przepis § 124 ust. 1 pkt 5 warunków technicznych, wymaga bowiem zachowania od tego typu obiektów odległości 20 metrów, podczas gdy przedmiotowa ściana została usytuowana w odległości 7,30 m od budynku handlowego – zamiast dopuszczonych w takim wypadku odległości 10 m. Zatem nie jest możliwe spełnienie wymogu z § 124 ust. 1 pkt 5 rozp., nawet przy zastosowaniu ściany o odpowiednich parametrach. W konsekwencji, zrealizowany dystrybutor gazu nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych. Całość zrealizowanej inwestycji jest zaś funkcjonalnie powiązana, nie są to bowiem niezależne obiekty. Nie jest zatem możliwe wydanie jedynie nakazu rozbiórki dystrybutora. Zmiana jego usytuowania wymaga zaś opracowania nowego projektu budowlanego, co nie należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Dopiero po rozbiórce zrealizowanej inwestycji, skarżący może ubiegać się o udzielenie kolejnego pozwolenia na budowę na podstawie nowego, opracowanego na jego zlecenie projektu budowlanego. Prawidłowo zatem stwierdził organ odwoławczy, że tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie służy realizacji nowych inwestycji. Wydanie nakazów na tej podstawie może dotyczyć jedynie istniejącego obiektu lub jego części, a w niniejszej sprawie wymagane jest usytuowanie dystrybutora w innym miejscu. Fakt, że działka skarżącego ma znaczną powierzchnię, nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do decydowania o nowym usytuowaniu dystrybutora, ani też nie jest możliwe wydanie nakazu jego rozbiórki i wybudowania w innym miejscu, gdyż tego rodzaju proces inwestycyjny nie stanowi doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zrealizowanego na podstawie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnić też przyjdzie, że działania organów nie są podejmowane na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Szkoda, jaką poniósł skarżący wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może być naprawiona jedynie na podstawie orzeczenia sądu powszechnego. Możliwe jest zatem dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od organu, który udzielił wadliwego pozwolenia na budowę. Kwestie te nie mogą jednak skutkować uwzględnieniem skargi na decyzję o nakazie rozbiórki, skoro decyzja ta nie narusza prawa, bowiem kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest jedynie w aspekcie legalności. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw