II SA/Gl 1233/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W efekcie pisma B. B. z dnia 16 października 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził w dniu 17 grudnia 2013 r. kontrolę na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., stanowiącej własność R. G. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na w działce. Do akt sprawy załączona została kopia decyzji Urzędu Rejonowego w M. z dnia 30 grudnia 1995 r. udzielająca pozwolenia na budowę budynku biurowego o powierzchni zabudowy 77,36 m2, odnosząca się także do budynku biurowego kopia decyzji Urzędu Rejonowego w M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kopia aktu notarialnego z dnia 9 września 1992 r. o ustanowieniu hipoteki umownej na nieruchomości położonej we wsi Z., oznaczonej jako działki nr [...], zabudowanej zakładem rzemieślniczym, kopia pisma z dnia 25 sierpnia 1995 r. K. S. wyrażającego zgodę na dobudowanie w granicy dodatkowego pomieszczenia bez okien, kopia dokumentacji projektowej budynku biurowego, kopia planu sytuacyjnego parceli nr [...] przy ul. [...] w Z. datowanego na dzień 27 lutego 1990 r., kopia zezwolenia z dnia 6 czerwca 1977 r. na wykonywanie rzemiosła garbarstwo skór bez włosa wydana dla R. G. i J. D., kopia planu sytuacyjnego parceli nr [...] datowanego na dzień 23 września 1969 r., kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 25 lipca 2014 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nie uzyskano natomiast dokumentów dotyczących budynku o wymiarach 9,70 mx 19,40 m. W dniu 16 maja 2016 r. PINB przesłuchał strony postępowania, tj. B. B. oraz R. G.. B. B. oświadczył m.in.: "W Z. przebywam od 1996 r. od wiosny do zimy. Od 1997 r. jestem właścicielem działki nr ewid. [...]. Według dokumentacji (plan sytuacyjny parceli nr [...]), którą posiadam, w 1990 r. budynku biurowego i budynku długości 19,40 m nie było". Natomiast R.G. zeznał m.in.: "Budynek mieszkalny został zrealizowany w latach 30 - tych XX w. Budynek biurowy został wykonany w 1996 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 grudnia 1995 r. W latach 70-tych spłonął istniejący budynek drewniany i następnie odbudowano go w takiej samej formie, jak budynek o długości 19,40 m, zrekonstruowano go. Budynek długości 16,75 m został przebudowany po spaleniu obiektu w latach 70-tych XX w. Pismo z dnia 25 sierpnia 1995 r. Pana K.S. dotyczy budynku biurowego. Obiekty nr 2 i 3 na planie sytuacyjnym parceli nr [...]z dnia 23 września 1969 r. to były budynki garbarni. Według mojej wiedzy budynki garbarni zostały wybudowane w latach 30-tych XX w. Budynki spłonęły w całości poza ścianami budynku o długości 19,40 m ". Pismem z dnia 27 lipca 2016 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w M. poinformował, iż w archiwum nie odnaleziono akt sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych na działce nr [...] w Z. Jednocześnie wskazano, że archiwum jest niekompletne. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w części dotyczącej budynku o wymiarach 9,70 m x 19,40 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r., odwołanie wniósł B.B. (zarzuty sformułowane w odwołaniu zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie omówił problematykę art. 105 k.p.a. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż bezwzględnie na budowę ww. obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę niezależnie od tego czy ów budynek powstałby w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r. Prawo budowlane czy ustawy z 1974 r. czy też ustawy z 1961 r. Przedmiotowy obiekt w znacznej części został odbudowany w latach 70-tych XX w. Nie zachowała się dokumentacja dotycząca budowy obiektu zarówno u obecnego właściciela, jak i w archiwum organu administracji architektoniczno - budowlanej. Wskazania przy tym wymaga, że archiwum Starostwa Powiatowego w M. nie jest kompletne i tym samym występują braki w zbiorach dokumentacji. Nadto dokumenty nie zostały zarchiwizowane w Archiwum Państwowym w C.. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego nie może domniemywać samowoli budowlanego w przypadku niekompletności dokumentów. Podobnie w przypadku ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w latach 90 - tych XX w. należy stwierdzić, że z racji braku kompletności dokumentacji archiwalnej nie jest możliwe ustalenie, że w istocie zmiana sposobu użytkowania obiektu została wykonana nielegalnie. Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję [...]WINB domagając się jej uchylenia, a także uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji, a także decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucił naruszenie: 1) art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym w szczególności: nieustaleniu daty wybudowania ww. budynku, nieustaleniu czy właściciel działki [...] dysponuje jakąkolwiek dokumentacją przewidzianą przepisami ustawy Prawo budowlane, a którą winien zgromadzić w toku realizacji przedmiotowej inwestycji, pominięciu dowodu z planu sytuacyjnego parceli nr [...], pominięciu dowodu z pisma K. S. z dnia 6 maja 1996 r., w którym wyraża on, jako bezpośredni sąsiad R. G., zgodę na budowę wzdłuż wspólnej granicy budynków, w skład których wchodzi przedmiotowy budynek, co pozwala na ustalenie, iż dopiero po powyższej dacie doszło do wybudowania przedmiotowego budynku pominięciu dowodu z zeznań B. B., niezwróceniu się do urzędów z terenu powiatu m. o udostępnienie ewentualnie posiadanego w zasobach archiwalnych przez te urzędy pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, Skarżący zarzucił nadto organom błędne ustalenie daty powstania budynku o wymiarach 9,70 m x 19,40 m, tj. w latach 70-tych XX wieku, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż budynek o powyższych wymiarach został wybudowany najwcześniej po dacie 6 maja1996 r. Zarzucił nadto naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PINB i nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzuty powyższe skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. Konsekwencją obowiązywania zasady prawdy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował, a zaskarżona decyzja, naruszając poza art. 7 k.p.a. także art. 107 k.p.a., została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy. Wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. [...]WINB nie ustosunkował się bowiem do zarzutów odwołania, nie wskazał także w dostatecznym zakresie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazać w tym miejscu należy, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący B. B. sformułował, podobnie jak później w skardze, zarzut naruszenia przez organ I instancji: - art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek o wymiarach 9,70 m x 19,40 m został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności nieustaleniu: daty wybudowania budynku o wymiarach 9,70 m x 19,40 m, czy właściciel działki [...] dysponuje jakąkolwiek dokumentacją przewidzianą przepisami Ustawy prawo budowlane, a które winien zgromadzić w toku realizacji przedmiotowej inwestycji, pominięciu dowodu z planu sytuacyjnego parceli nr [...] (obecnie działka 1967/1) położonej w Z. z 1990 r. z którego wynika, iż budynek o wymiarach 9,70 m x 19,40 m nie mógł istnieć w latach 70-tych XX wieku, pominięciu dowodu z zeznań B. B. z których wynika, iż budynek o wymiarach 9,70 m x 19,40 m nie mógł istnieć w latach 70-tych XX wieku, nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań A. S., który jako sąsiad działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością o nr [...] mógłby dysponować informacjami dotyczącymi daty wybudowania budynku o wymiarach 9,70 m x 19,40 m. W konsekwencji analizując wszystkie prawne i faktyczne okoliczności sprawy, organ odwoławczy winien był m.in. rozważyć zarzuty odwołania, a następnie ustosunkować się do nich odpowiednio wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rzeczywistości uzasadnienie zaskarżonej decyzji ewidentnie wymogów powyższych nie spełnia. Do okoliczności przedmiotowej sprawy organ poza zrelacjonowaniem przebiegu postępowania i treści decyzji pierwszoinstancyjnej odniósł się jedynie w lakonicznym fragmencie końcowym uzasadnienia stwierdzając cyt.: "Bezwzględnie na budowę ww. obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę niezależnie od tego czy ów budynek powstałby w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane czy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane czy też ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Przedmiotowy obiekt w znacznej części został odbudowy w latach 70-tych XX w. Nie zachowała się dokumentacja dotycząca budowy obiektu zarówno u obecnego właściciela, jak i w archiwum organu administracji architektoniczno - budowlanej. Wskazania przy tym wymaga, że archiwum Starostwa Powiatowego w M. nie jest kompletne i tym samym występują braki w zbiorach dokumentacji. Nadto dokumenty nie zostały zarchiwizowane w Archiwum Państwowym w C.. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego nie może domniemywać samowoli budowlanego w przypadku niekompletności dokumentami. Podobnie w przypadku ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w latach 90 - tych XX w. należy stwierdzić, że z racji braku kompletności dokumentacji archiwalnej nie jest możliwe ustalenie, że w istocie zmiana sposobu użytkowania obiektu została wykonana nielegalnie. Nie bez znaczenia pozostaje jednak, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż już od 1993 r. w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej pod adresem przy ul. [...] w Z. jako przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej wpisana była między innymi obsługa i naprawa samochodów. Ponadto z ustaleń poczynionych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego wynika, że aktualnie przedmiotowy obiekt jest nieużytkowany". Niewątpliwie zacytowany wyżej fragment decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., w tym nie odnosi się ani jednym słowem do zarzutów odwołania. Notabene organ w zaskarżonej decyzji nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania ale nawet nie wskazał ich istoty, ograniczając się w relacji z przebiegu postępowania administracyjnego do stwierdzenia: "Od powyższej decyzji, pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r., odwołanie wniósł Pan B. B., ewidentnie bagatelizując tym samym ich wagę. Zaakcentowania nadto w tym miejscu wymaga, iż niezrozumiałym jest dlaczego zdaniem [...]WINB bez znaczenia w sprawie jest czy budynek powstał pod rządem ustawy z 1961 r., 1974 r. czy też z 1994 r. skoro w myśl tego ostatniego aktu właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dotyczące budowy i użytkowania dokumenty. Tylko zatem w przypadku wybudowania obiektu pod rządem poprzedniej regulacji twierdzenie, że brak dokumentacji nie zezwala na domniemanie samowoli może być uznane za trafne. Niejasnym jest też na jakiej podstawie organ po powyższym stwierdzeniu uznał, że obiekt został odbudowany w latach 70 skoro jednocześnie wywodzi, że jego budowa mogła mieć miejsce pod rządem ustawy z 1974 lub 1994 r. W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ winien ponownie rozpoznać wniesione doń odwołanie, rozpatrzyć wszechstronnie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, ocenić prawidłowość argumentacji sformułowanej przez organ I instancji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy [...]WINB winien rozważyć także dodatkowe argumenty skarżącego sformułowane w skardze, umożliwiając jednocześnie stronom czynny udział w postępowaniu. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec niewykazania przez organ odwoławczy, iż dokonał w trakcie postępowania odwoławczego wszechstronnego rozpoznania sprawy, niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a także istotnych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to wadliwości w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1805 z późn. zm.).