II SA/Gl 1234/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał T. M., decyzją nr [...] z [...] roku (była to trzecia decyzja tego organu, po uchyleniu jego wcześniejszych decyzji z dnia [...] roku i [...] roku) wykonanie rozbiórki całości zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w Z. na teren działki nr 1. Wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku zobowiązał T. M. do przedłożenia w terminie 2 miesięcy wymaganych prawem dokumentów celem przeprowadzenia legalizacji. Obowiązek ten nie został przez zobowiązanego wykonany co obligowało organ do orzeczenia rozbiórki. Równocześnie w decyzji tej stwierdzono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na dość sprzeczną sytuację. Otóż z części oświadczeń wynika, iż zjazd z drogi wojewódzkiej na teren działki nr 1 istniał przed rokiem 2007 (data nabycia działki nr 1 przez T. M.), co znalazłoby odzwierciedlenie we fragmentach map. Natomiast z materiału przedstawionego przez wnioskodawcę oraz oświadczenia Z. M. wynika, że działka nie posiadała zjazdu od strony ul. [...]. W oparciu o oświadczenie T. M. z dnia [...] roku z którego wynika, organ ustalił, że wykonał on roboty budowlane polegające na rozbiórce, montażu rur przepływowych na całej szerokości działki, a nie jego części. Na roboty te skarżący nie posiada pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M. W jego ocenie zjazd na drogę wojewódzką (od ulicy [...]) istniał co potwierdzają mapy geodezyjne oraz wizja lokalna w terenie. Natomiast nie było zjazdu od ul. [...]. Na przełomie 2008/2009 roku była realizowana budowa kanalizacji zarówno w ul. [...] jak i ul. [...]. Działka nr 1, która nie była wtedy zabudowana, służyła wykonawcy jako zaplecze budowy. Wykorzystywanie działki nr 1 jako zaplecza budowy spowodowało załamanie rur przepustowych co uniemożliwiło wjazd na działkę. Wtedy – na okres trwania budowy – wykonał ponanormatywny zjazd na działkę z pełną świadomością, że jest to przedsięwzięcie tymczasowe, a po zakończeniu robót budowlanych "będzie musiał być zgodny z PT i pozwoleniem na budowę". Do chwili obecnej nie uzyskał pozwolenia na budowę, bowiem gdy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] wystąpił w dniu [...] roku do zarządcy drogi "o podanie parametrów przebudowy zjazdu gospodarczego do parametrów zjazdu publicznego" otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] roku (chyba chodzi o zawiadomienie z [...] roku o terminie oględzin w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę nr 1). Podniósł, że decyzja została wydana wyłącznie o fotografie dołączone do akt sprawy (do wniosku) i jest sprzeczna ze znajdującymi się aktach sprawy mapami z [...] roku i [...] roku, a także zeznaniami świadków. Zdaniem skarżącego doszło najwyżej do rozbudowy obiektu (zjazdu) to też nakazywanie rozbiórki całości zjazdu jest nieuzasadnione. Wskazał także, iż wobec powstania "zjazdu" (przed jego pracami budowlanymi) około 100 lat temu brak jest obecnie pozwolenia na jego budowę, a także niemożliwym jest ustalenie jego szerokości i usytuowania. Oświadczył, że istotnie wyraził zgodę "na przebudowę spornego zjazdu do rozmiarów zgodnych z mapami geodezyjnymi do [...] roku", ale ponieważ nie uzyskał oczekiwanej decyzji w tym zakresie przebudowy nie dokonał. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie wykazał, że zjazd na działkę nr 1 przed jego ingerencją nie istniał, a w związku z tym nie był uprawniony do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu między innymi wskazał na oględziny z dnia [...] roku, w czasie których ustalono, że zjazd ma szerokość 13,30 metra, a pod nim znajduje się rura przepływowa – przepust o długości około 50 metrów oraz rozprawę administracyjną z dnia [...] roku. Z rozprawy tej wynika (oświadczenie pełnomocnika skarżącego), że w czasie robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej w ul. [...] i ul. [...], w czasie których to robót działka nr 1 była wykorzystywana jako zaplecze budowy, T. M. z uwagi na niedogodny wjazd na teren nieruchomości (działki nr 1) wykonał przebudowę zjazdu traktując go (zjazd) jako tymczasowy. Organ orzekający stwierdził, że ustalony stan faktyczny (dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. dnia [...] roku, świadek Z. M.) świadczy o wykonaniu przez T. M. samowolnie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1, a ponieważ T. M. nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku (obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) należało orzec rozbiórkę zjazdu. T. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną z dnia [...] roku, którą uzupełnił pismami procesowymi z dnia 19 lipca 2013 roku, 10 sierpnia 2013 roku i z 8 listopada 2013 roku. Twierdził, że decyzja ostateczna jest "rażąco sprzeczna z zebranymi dokumentami urzędowymi w tej sprawie oraz sprzeczna z zeznaniami świadków". Skarżący wnosił o umorzenie postępowania w sprawie. Wskazywał na pominięcie przez organ odwoławczy zeznań świadków, a w szczególności niewyjaśnienie rozbieżności między zeznaniami Z. M. Nadto podkreślał, że organ odwoławczy nie dokonał oceny urzędowych dokumentów (mapa z 1996 roku oraz mapa z 9.02.2010 roku). Kwestionował dokumentację zdjęciową dołączoną do wniosku odwołując się w tym zakresie do wcześniejszych rozstrzygnięć [...] WINB w sprawie. Zdaniem skarżącego z dokumentów sprawy wynika, że zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę nr 1 istniał przed jego ingerencją w ten zjazd i dlatego nakaz rozbiórki całości zjazdu jest nieuzasadniony. Wreszcie wskazywał na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku zezwalającą mu na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1 i tą decyzją uzasadniał żądanie umorzenia postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem w ocenie składu orzekającego materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięć obu organów nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, co uniemożliwia Sądowi ocenę co do tego, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a nadto zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa. Zaskarżoną decyzją w istocie orzeczono o rozbiórce całości zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w Zawierciu na teren działki nr 1 co oznacza, że decyzja ta została wydana w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Równocześnie w decyzji tej nie podano wymiarów zjazdu podlegającego rozbiórce, co w szczególności w okolicznościach sprawy należy uznać za niedopuszczalne, przy tym orzeczenie nakazu rozbiórki uzasadniało niewykonanie przez T. M. postanowienia z [...] roku, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, a dotyczącego całości wykonanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1. W tym miejscu należy stwierdzić, że art. 48 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z tym że nieodzownym warunkiem wydania nakazu rozbiórki w trybie powyższego przepisu jest niewykonanie przez inwestora obowiązków określonych w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (po wydaniu w tym względzie postanowienia). W sprawie zostało wydane postanowienie z dnia [...] roku na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego dotyczące całego zjazdu. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu art. 48 ust. 2 i ust. 3 jest w sposób jednoznaczny związany z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić uprzednio (przed wydaniem postanowienia z art. 48 ust. 2 i ust. 3), że postępowanie dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że obiektem budowlanym jest droga wraz ze zjazdami, co wynika z art. 3 pkt 1b, pkt 3, pkt 3a Prawa budowlanego. Budowa drogi w tym zjazdu wymaga pozwolenia na budowę (budowa – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), jedynie przebudowa dróg (w granicach pasa drogowego) podlega obowiązkowi zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Z akt sprawy wynika, że w trakcie robót budowlanych związanych z budową kanalizacji deszczowej w ul. [...] i [...], doszło do uszkodzenia "zjazdu gospodarczego" i wtedy to skarżący (będący właścicielem działki nr 1) dokonał przebudowy zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. Wbrew twierdzeniom skargi ani obowiązująca wtedy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] roku nr [...], ani też późniejsza decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku nie zezwalały na podjęcie i wykonanie jakichkolwiek robót. Roboty takie wymagały w zależności od ich zakresu albo pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Nie budzi wątpliwości fakt, że na przełomie 2008/2009 roku skarżący dokonał co najmniej "przebudowy zjazdu". Wydaje się, że organy przyjęły, że zjazd istniejący przed tą datą uległ całkowitej rozbiórce na skutek uszkodzenia i w tej dacie skarżący wykonał nowy zjazd. Jeżeli istotnie tak by było to decyzja organów obu instancji byłaby prawidłowa bowiem rozbiórka dotychczasowego zjazdu i wykonanie nowego zjazdu stanowi jego budowę uzasadniającą zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże w tym właśnie zakresie Sąd ma istotne wątpliwości. Otóż znajdujące się w aktach sprawy fragmenty mapy zasadniczej dla miasta Z. z dnia [...] roku oraz arkusz mapy zasadniczej z dnia [...] roku wykazują istnienie dla działki nr 1 zjazdu od strony ul. [...] (droga wojewódzka). Istnienie zjazdu od ulicy [...] przed rokiem 2008/2009 potwierdzili także świadkowie S. R. i A. N. (zjazd o szerokości około 4 m), J. D., a także przedstawiciel firmy "A" (która prowadziła budowę związaną z kanalizacją sanitarną i korzystała, jako zaplecza budowy z działki nr 1). W związku z tym wątpliwości Sądu sprowadzają się do ustalenia czy w okresie 2008/2009 skarżący zlikwidował istniejący wcześniej zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę nr 1 i w to miejsce wykonał nowy zjazd czy też jedynie dokonał jego rozbudowy. W sytuacji gdyby skarżący w latach 2008/2009 dokonał jedynie rozbudowy zjazdu wcześniej istniejącego decyzja powinna dotyczyć jedynie części rozbudowanego obiektu, podobnie jak postanowienie z dnia [...] roku. Wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonej decyzji Sąd nie jest w stanie ustalić w oparciu o materiał zdjęciowy dołączony do wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] roku, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr 1 nie istniał przed nabyciem przez skarżącego działki nr 1 w [...] roku, a więc, że obecnie istniejący zjazd stanowi wynik działań podjętych przez skarżącego. Jeżeli chodzi o treść zaskarżonej decyzji to wynika z niej jednoznacznie, że organ ją wydający powołał zeznania świadków w części opisującej postępowanie i decyzję organu I instancji. Natomiast stwierdził (w części własnego rozstrzygnięcia od str. 4), że zjazd na teren działki nr 1 nie istniał w roku 2007 i ustalenie to oparł na dokumentacji zdjęciowej dołączonej do wniosku z dnia [...] roku oraz oświadczeniu świadka Z. M. Oznacza to, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny nie ustosunkował się do materiałów mapowych znajdujących się w aktach sprawy, zeznań świadków A. N., S. R., G. F. i J. D., a z tych dowodów wynikało, że działka nr 1 przed rokiem 2007 posiadała zjazd na ulicę wojewódzką. Nie dostrzegł także organ odwoławczy, a przynajmniej nie wyraził tego w decyzji ostatecznej, iż Z. M. złożył w sprawie oświadczenia: w dniu [...] roku (zjazd na działkę nr 1 z drogi wojewódzkiej istniał o szerokości 3-4 m) i w dniu [...] roku (zjazd na teren działki nr 1 nie istniał przed 2007 rokiem). Zdaniem Sądu organ odwoławczy winien dążyć do wyjaśnienia powyższych oświadczeń, ich ocena winna się znaleźć w zaskarżonej decyzji. Jednakże organ odwoławczy w całości zaakceptował decyzję organu I instancji o rozbiórce całego zjazdu, bez podania jego wymiarów, jako skutek niewykonania postanowienia z dnia [...] roku, które także dotyczyło całości zjazdu. W postępowaniu ponownym należy więc ocenić pełny materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy ze szczególnym odniesieniem się do tych dowodów, które wykazują istnienie zjazdu przed rokiem 2007, a których organ nie uwzględnił (art. 107 § 3 kpa). Należy też jednoznacznie stwierdzić czy skarżący wykonał budowę tego zjazdu czy też jedynie rozbiórkę części zjazdu istniejącego w dacie zakupu działki przez niego w 2007 roku. W tym ostatnim przypadku decyzja mogłaby dotyczyć jedynie części rozbudowanej bez pozwolenia, przy jej wymiarowaniu. Zdaniem Sądu przy ustalaniu czy zjazd z działki nr 1 na drogę wojewódzką istniał przed 2008/2009 pomocne mogą być akta administracyjne sprawy, w oparciu o które wydano (już nieobowiązującą) decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] roku nr [...]. Z treści samej, znajdującej się w aktach sprawy decyzji, wynika bowiem budowa nowego zjazdu do działki z ul. [...], co wydaje się nie wykluczać istnienia innego zjazdu do ul. [...], jak i dopuszczenie dojazdu od ulicy [...], co z kolei nie wyklucza istnienia takiego dojazdu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. sw