II SA/Gl 1239/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w wyniku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ("PINB") postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku M.G. (dalej zwanej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmawiającym A.S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. [...], na działce nr 1 w S., zlokalizowanej od strony drogi gminnej. Jako podstawę prawną postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania organ wskazał art. 149 § 3 i art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu PINB podał, że w dniu [...]r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił A.S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej na teren posesji przy ul. [...], na działce nr 1 obr. [...] w S., zlokalizowanej od strony drogi gminnej. Natomiast w dniu 29 stycznia 2021 r. do organu wpłynął wniosek M.G., reprezentowanej przez pełnomocnika A.S., o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej powyższym postanowieniem. Wniosek został uzasadniony brakiem udziału w postępowaniu strony bez własnej winy ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz faktem, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wniosek z dnia 15 stycznia 2021 r. został obszernie uzasadniony. PINB podniósł, że wstępna analiza powyższego wniosku jednoznacznie wykazała na brak możliwości uruchomienia wznowienia postępowania administracyjnego związanego z postanowieniem na [...] z dnia [...]r. Na skutek bowiem tego postanowienia postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte, a przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta co do jej istoty. Organ I instancji wskazał przy tym na art. 145 § 1 k.p.a., według którego wznowienie postępowania jest, dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest co prawda postanowieniem zaskarżalnym, jednakże nie przesądza to o generalnej możliwości wznawiania postępowań, w odniesieniu do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Prawodawca w art. 126 k.p.a. nie nakazał bowiem bezpośredniego stosowania art. 145-152 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, lecz odesłał do odpowiedniego ich stosowania. Odpowiednie stosowanie oznacza zaś stosowanie zarówno wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a nawet rezygnację ze stosowania danych przepisów, do określonych stanów faktycznych i prawnych. Ponadto PINB za istotny w sprawie uznał fakt, że postanowienie nr [...] z dnia [...]r. dotyczyło wyłącznie A.S. (wniosek z dnia 14 września 2013 r.). Odmowa wszczęcia postępowania spowodowana zaś była tym, że sprawa robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej zlokalizowanej na terenie posesji przy ul. [...], na działce nr 1 obr. [...] w S. (we wniosku działki nr 1), nie dotyczyła interesu prawnego A.S. i w związku z tym nie przysługiwał jej status strony w powyższej sprawie. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i wniosła na nie zażalenie. Zarzuciła w nim naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy; art. 10 k.p.a poprzez niezapewnienie wnioskodawczyni możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału postepowania; a także art. 28 i 61a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez wnioskodawczynię rezultatu, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżył podstawę normatywną rozstrzygnięcia, w tym omówił istotę instytucji wznowienia postępowania. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z treścią zdania wstępnego zawartego w art. 145 § 1 k.p.a., postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jest zatem przesłanką, od której wystąpienia uzależniona jest dopuszczalność wznowienia postępowania. Konsekwencją braku tej przesłanki jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, wydawane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Odnosząc zaś te wyjaśnienia do realiów sprawy organ zauważył, że wydane w dniu [...]r postanowienie nr [...], o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej zakończyło postępowanie w sprawie z przyczyn formalnych - niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania. Organ nie prowadził w tej sprawie postępowania dowodowego, w związku z czym brak było w tej sprawie zebranych dowodów i materiałów. W konsekwencji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone i nie zapadła decyzja ostateczna. Tymsamym ŚWINB, podzielając stanowisko PINB stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania i rozpatrzenia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1i 4 k.p.a. ŚWINB zauważył także, iż na obecnym etapie postępowania badana była jedynie kwestia odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, co powoduje, że pozostałe zarzuty i twierdzenia wnioskodawczyni pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z postanowieniem ŚWINB i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu w znacznym stopniu niekompletnej dokumentacji organu I Instancji, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych. W skardze odrębnie przedstawiano zarzuty dotyczące organu I instancji, wskazując na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wnioskodawczyni możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału postepowania; art. 28 i 61a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 133 k.p.a., przy czym według skarżącej organ I instancji nie przekazał organowi II instancji kompletnej dokumentacji. W odniesieniu zaś do organu II instancji skarżąca zarzuciła, że z naruszeniem art. 133 k.p.a. zaakceptował w znacznym stopniu niekompletną dokumentację organu I instancji oraz nie wyegzekwował od tego organu pozostałych akt, przez co doszło do rażących błędów procesowych, a organ II instancji nie mógł przeprowadzić rzetelnego postępowania dowodowego. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia postanowienia ŚWINB oraz poprzedzającego go postanowienie PINB, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Do skargi załączono m.in. pismo PINB z [...]r. oraz z [...] r. oraz pismo ŚWINB z [...] r. wraz z dowodami nadania i odbioru pisma strony z 20 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria było postanowienie ŚWINB, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z dnia [...] r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej. Kontrolowane postanowienia zostały wydane w związku z zabiegami skarżącej o uruchomienie instytucji wznowienia postępowania. Koniecznym jest zatem najpierw odniesienie się do istoty tej instytucji. Wniesienie przez stronę podania o wznowienia nie powoduje automatycznego wznowienia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 k.p.a. stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jego wydanie odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ bada kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym (tj. czy podanie pochodzi od strony), przedmiotowym (tj. czy dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją), a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i czy żądanie odnosi się do ustawowych przesłanek wznowienia. Dopiero pozytywna ocena co do spełnienia tych warunków, które muszą być spełnione łącznie, skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu. Natomiast w razie negatywnej oceny spełnienia tych warunków organ na podstawie art. 149 § 3 odmawia wznowienia postępowania. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia) wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień. Odnosząc dotychczasowe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został oparty na dwóch podstawach. Pierwszą jest art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Drugą zaś jest 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W kontekście pierwszej z podstawy wskazać należy, że wznowienie postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby sfałszowanie dowodu zostało wcześniej stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z treści podania o wznowienie wynika jednoznacznie, że art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. został przywołany jako podstawa wznowienia wyłącznie w związku z przekonaniem skarżącej o sfałszowaniu wskazanych przez nią dowodów. Natomiast skarżąca nie legitymuje się prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu stwierdzającym sfałszowanie jakichkolwiek dowodów. W konsekwencji już z treści samego podania o wznowienie wynika, że podana przez skarżącą podstawa wznowienia nie zachodzi, a powołanie się na art. 145 § 1 pkt. 4 wynika wyłącznie z nieprawidłowego rozumienia istoty podstawy wznowienia, o której mowa w tym przepisie. W kontekście zaś drugiej ze wskazanych podstaw wskazać należy, że na stronie 9 podania o wznowienie pełnomocnik skarżącej wyjaśnia, że posiada ona tytułu prawny do nieruchomości od [...] r. Z załączonego zaś do wniosku wydruku z księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżąca stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 przy ul. [...] w S. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] r. Skoro zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej na teren posesji przy ul. [...], na działce nr 1 obr. [...] w S. (czyli na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, której właścicielką stała się skarżąca), zostało wydane w dniu [...] r., a zatem przed nabyciem przez skarżącą własności działki nr 1 przy ul. [...] w S., to tym samym z góry i bez konieczności jakichkolwiek dalszych analiz, czy prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stwierdzić należy, że w dacie wydania postanowienia PINB z dnia [...] r. nie mogła być ona stroną tego postępowania. W oparciu zatem już tylko o twierdzenia zawarte w podaniu o wznowienie stwierdzić należy, że skarżąca powołała podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 wyłącznie dlatego, że nieprawidłowo rozumie istotę tej przesłanki. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić, należy że jakkolwiek podanie skarżącej o wznowienie postępowania zawierało przywołanie podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., to jednak już sama treść podania o wznowienie wskazuje, że przepisy te nie zostały powiązane z żadną z sytuacji, których choćby jedna z wynikających z nich podstaw wznowienia mogłaby dotyczyć. W istocie zatem podanie o wznowienie nie zostało oparte o żadną z podstaw wznowienia, o których mowa a art. 145 § 1 k.p.a. Już choćby z tego powodu rozstrzygnięcie PINB o odmowie wznowienia postępowania, jak i utrzymujące je postanowienie ŚWINB należało uznać z prawidłowe. Ponadto słusznie organy dostrzegły, że rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania oparte o art. 61a § 1 k.p.a ze względu na swój ściśle formalny charakter z zasady wyklucza możliwość wznowienia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania oparta o art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że organ je wydający w istocie w ogóle nie prowadził postępowania administracyjnego, gdyż zaistniała okoliczność wykluczająca z góry możliwość wszczęcia takiego postępowania. Brak zaś postępowania wyklucza możliwość jego wznowienia. Nadto słusznie organy dostrzegły, że odmowa wszczęcia postępowania, której dokonano w drodze wskazanego powyżej postanowienia PINB z dnia [...] r. była skierowana do poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, położonej przy ul. [...]. Pomiędzy nim a skarżąca brak jest sukcesji uniwersalnej (ta byłaby możliwa wyłącznie w przypadku dziedziczenia). Tym samym ze względu na brak tożsamości podmiotowej adresata postanowienia PINB z dnia [...] r. z obecnym wnioskodawcą zachodziła kojena przeszkoda do wznowienia postępowania. W nawiązaniu do obszernych wywodów przedstawionych w uzasadnieniu skargi stwierdzić należy, że już niejako z samej zasady nie mogły odnieść one żadnego skutku, gdyż zmierzały one do wykazania potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem bramy wjazdowej na teren nieruchomości przy ul. [...], na działce nr 1 obr. [...] w S. Zagadnienia te mogłyby stanowić przedmiot rozważań wyłącznie w ramach drugiego etapu postępowania wznowieniowego, do którego organ przechodzi dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a co wobec odmowy wznowienia w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie żadna z tych podniesionych w skardze okoliczności nie była w stanie podważyć istnienia wskazanych powyżej formalnych przeszkód do wznowienia postępowania. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.