II SA/Gl 1239/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. M., A. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2025 r., nr NWXIV.7581.4.3.2025 w przedmiocie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r. nr NWXIV.7581.4.3.2025 Wojewoda Śląski (dalej: organ, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.) oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Starosty [...] z 21 stycznia 2025 r., nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na założenie i przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia o średnicy Dz 110 mm, Dz 90 mm, Dz 40 mm, na nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1120 ha ([...]), na powierzchni 0,0087 ha (po 0,5 m od osi gazociągu), w związku z realizacją zadania pn. Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości R. – Gazyfikacja utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 16 kwietnia 2024 r. P. sp. z o.o. w T. wniosła o wydanie decyzji, na podstawie art. 124 u.g.n., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1120 ha. Wskazała, że planowana inwestycja polega na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia. Zgodnie ze wskazaniami inwestora, przeprowadzone rokowania z właścicielkami nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia porozumienia, gdyż nie wyraziły one zgody na realizację planowanej inwestycji. Wskazano również, iż przebieg gazociągu został wyznaczony w oparciu o plan gazyfikacji, z uwzględnieniem optymalnego zakresu przedsięwzięcia, umożliwiającego przyłączenie jak największej liczby odbiorców. Decyzją z 21 stycznia 2025 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Wskazał, że powierzchnia nieruchomości objęta ograniczeniem wynosić będzie 87 m2 zgodnie z załącznikiem mapowym. Ponadto organ I instancji ustalił, że obecnie współwłaścicielkami nieruchomości są A. B. oraz K. M. (dalej: skarżące). Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. B. podnosząc zarzut zaniżenia wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, a także wyrażając ogólny sprzeciw wobec realizacji planowanej inwestycji. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Śląski, mając na uwadze nowelizację treści przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., który nakłada obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów art. 115 tej ustawy, wyznaczył stronom dwumiesięczny termin na zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania przez Wojewodę wynika, że wcześniejsze pisma prowadzone przez pełnomocnika inwestora kierowane były na adres, który nie odpowiadał adresowi korespondencyjnemu wskazany przez współwłaścicielki nieruchomości. W konsekwencji pisma zawierające propozycję warunków umowy nie zostały przez nie odebrane, co uniemożliwiło skuteczne przeprowadzenie rokowań na etapie poprzedzającym złożenie wniosku. Pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu i możliwości uzupełnienia procedury rokowań, do zawarcia umowy nie doszło, gdyż współwłaścicielki nieruchomości ostatecznie nie wyraziły zgody na realizację planowanej inwestycji. Następnie, nie przechylając się do argumentacji odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W motywach rozstrzygnięcia powołał się na art. 124 u.g.n. stanowiący, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Zezwolenie wydaje się z urzędu lub na wniosek podmiotu, który będzie realizował na nieruchomości cel publiczny, przy czym jego udzielenie powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (ust. 3). Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie warunki powyższe zostały spełnione. W ocenie Wojewody planowana inwestycja mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 u.g.n. i stanowi cel publiczny. Zaznaczył, że planowana inwestycja została zaprojektowana w sposób, który nie ogranicza możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przebieg sieci został zaprojektowany przed nieprzekraczalną linią zabudowy obowiązującą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uznał zatem, że lokalizacja planowanego gazociągu nie eliminuje możliwości realizacji zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że działka nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z [...] r. Przedmiotowy teren znajduje się w granicach oznaczonych w planie symbolami: H39 MNI - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 1KDL 1/2 - tereny dróg publicznych klasy lokalnej, 1KDZ 1/2 - tereny dróg publicznych klasy zbiorczej. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2 kwietnia 2025 r., przeznaczeniem uzupełniającym dla powyższych terenów są sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy budowa sieci gazowej. W związku z powyższym, inwestycja pozostaje w pełnej zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Podkreślił, że decyzja o zaprojektowaniu odcinka sieci na działce nr [...] została poprzedzona szeroką analizą istniejącego zagospodarowania terenu oraz szczegółową wizją lokalną. Ze względu na intensywne uzbrojenie techniczne terenu - zarówno podziemne, jak i naziemne - oraz gęsty układ komunikacyjny, brak jest możliwości poprowadzenia gazociągu z ominięciem nieruchomości objętej wnioskiem. Obszar ten stanowi jedyne możliwe rozwiązanie inżynieryjne, które nie prowadzi do kolizji z istniejącą infrastrukturą oraz zapewnia ciągłość systemu dystrybucji Dalej organ zaznaczył, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości wydaje się po uprzednim przeprowadzeniu bezskutecznych rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, przy odpowiednim stosowaniu art. 115 u.g.n. W pismach z 14 kwietnia 2025 r. i 3 maja 2025 r. (A. B.) oraz z 4 maja 2025 r. (K. M.), właścicielki nieruchomości wyraziły stanowczy sprzeciw wobec lokalizacji gazociągu na ich nieruchomości Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 124, zadaniem organu administracji publicznej jest ocena spełnienia przesłanek ustawowych warunkujących możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a nie ingerowanie w sposób projektowania czy lokalizacji urządzeń przesyłowych przez właściwego operatora sieci. Zauważył przy tym, że inwestycje tego rodzaju mają z reguły charakter planowania strategicznego, zorientowanego na zapewnienie dostępu do sieci jak największej liczbie potencjalnych odbiorców w przyszłości, nawet jeśli aktualnie zasięg danego odcinka sieci wydaje się ograniczony. Na koniec Wojewoda wyjaśnił, że wniesione przez K. M. w toku postępowania odwoławczego pisma nie stanowiły odwołania od decyzji organu I instancji, a zatem nie uzyskała ona statusu strony. Podkreślił jednak, że w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości decyzja administracyjna rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich współwłaścicieli, a zatem skuteczne wniesienie odwołania przez choćby jednego z nich wywołuje skutek w postaci objęcia kontrolą instancyjną całej decyzji. Tym samym fakt, iż odwołanie zostało wniesione przez innego współwłaściciela, powoduje, że postępowanie odwoławcze obejmuje całą nieruchomość i wywiera skutki dla wszystkich jej współwłaścicieli. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze K. M. oświadczyła, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem prawa własności oraz narusza jej interes osobisty oraz prawny. Podniosła, że odcinek gazu został zaprojektowany na drodze dojazdowej do posesji jej oraz jej siostry. Dodała, że posiada butlę gazową i nie składała wniosków o przyłączenie do sieci gazowej. Skargę na przedmiotową decyzję wniosła do tut. Sądu również A. B. Skarżąca również wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa własności oraz narusza jej interes osobisty i prawny. Ponadto skarżąca kwestionowała przebieg trasy inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń Sądu i sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia ograniczającego skarżącym sposób korzystania ze stanowiącej ich własność działki nr [...] położonej w R. o powierzchni 0,1120 ha, na powierzchni 0,0087 ha, poprzez zezwolenie P. sp. z o. o. w T. na realizację zadania pn. Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości R.. Poddawszy kontroli legalności w zakreślonych powyżej granicach zaskarżoną decyzję Wojewody wraz z utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na niej ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W pierwszym rzędzie Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji winien zweryfikować, czy wystąpił przesłanki warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że przedsięwzięcie, które jest realizowane przez Spółkę zawiera się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ustawodawca stwierdził bowiem, że jest to budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto Sąd zauważa, że w decyzji I instancji wskazano, iż będąca przedmiotem wniosku działka nr [...], karta mapy 9, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], zgodnie z miejscowym planem zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy G. położona jest w terenie oznaczonym symbolem H26MNI- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należą do przeznaczenia uzupełniającego oraz 1KDZ1/2- drogi publiczne klasy zbiorowej, gdzie sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należą do przeznaczenia uzupełniającego. Przebieg gazociągu odwzorowany na załączniku do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości odpowiada przebiegowi gazociągu ustalonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że spełniony został warunek zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do materii rokowań stwierdzić należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Niemniej jednak przyjmuje się, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 141/20, Lex nr 3621423). Rokowania polegają więc na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj., dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1538/21, Lex nr 3506781). Negocjacje muszą być prowadzone przez osoby do tego uprawnione. W innym bowiem przypadku wszelkie oświadczenia ustne czy pisemne składane przez podmiot, który do tego nie miał legitymacji prawnej nie mogą być traktowane jako nawiązanie rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 13/20, Lex nr 3050583). Kwestia tego, że wniosek powinny poprzedzać rokowania nie jest w sprawie sporna. Rokowania takie się odbyły co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia czy niepowodzenie rokowań spowodowane było brakiem zgody strony na wysokość kwoty za zajęcie nieruchomości czy spowodowane było to inną przyczyną leżąca po jej stronie. Istotne jest tylko to, że rokowania rzeczywiście się odbyły, dotyczyły przedmiotowego wniosku i nie doszło do porozumienia. Brak porozumienia ze skarżącym umożliwił inwestorowi wystąpienie z wnioskiem do organu I instancji o wydanie decyzji w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa zakres ograniczenia praw do nieruchomości w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. musi być ściśle określony. Decyzja powinna jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dlatego konieczne jest określenie w sentencji decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. takich podstawowych parametrów planowanej inwestycji, jak: sposób posadowienia ciągów, przewodów lub urządzeń (np. posadowienie w ziemi albo nad ziemią), wysokość lub głębokość posadowienia inwestycji liniowej itd. (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, tezy do art. 124). Wydana przez organ I instancji decyzja spełnia te wymogi i zawiera wszystkie wymagane elementy wymieniając szczegółowo wszystkie parametry i lokalizację przestrzenną inwestycji w sposób tekstowy i graficzny. Wskazać też należy, że ochrona praw (interesu) właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zrealizowały ten warunek. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została przewidziana właśnie na wypadek braku zgody właściciela, aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego, które z uwagi na swój charakter nie mogą być uzależnione od indywidualnych decyzji poszczególnych osób. Gdyby bowiem możliwość wydania decyzji była uwarunkowana wyłącznie zgodą właściciela, przepis ten pozostawałby w praktyce martwy, a każdorazowy sprzeciw właściciela mógłby prowadzić do zablokowania inwestycji o istotnym znaczeniu społecznym. Bezpodstawny pozostaje również zarzut, jakoby planowana inwestycja miała kolidować z zamierzeniami właściciela w zakresie zagospodarowania działki. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowy odcinek gazociągu został zaprojektowany w pasie gruntu położonym przed linią nieprzekraczalnej zabudowy. Oznacza to, że realizacja inwestycji nie ograniczy możliwości zagospodarowania działki w sposób przewidziany dla terenów budowlanych, ponieważ w tej części zgodnie z ustaleniami planu i tak nie dopuszczono lokalizacji obiektów kubaturowych. Planowana inwestycja nie wpływa zatem w jakikolwiek sposób na możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z obowiązujących aktów planistycznych. Ponadto decyzja o przebiegu trasy gazociągu należy do inwestora, a nie do organu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w tym dotyczących zachowania gwarancji procesowych strony. Organy spełniły wszystkie wymagania jakie nakładają na nie przepisy procesowe, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekających organów naruszenia prawa materialnego. Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.