II SA/Gl 124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżący A. W., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w G. o wymianę posiadanego zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową na licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Skarżący legitymował się wówczas bezterminowym zezwoleniem Nr 1 na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową, wydanym przez Prezydenta Miasta G. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji poinformował o konieczności złożenia wskazanych dokumentów w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez biegu. W aktach sprawy brak jest jednak zarówno dowodu nadania tego pisma, jak i potwierdzenia jego odbioru. Z kolei pismem z dnia [...] r. organ ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni wymienionych dokumentów i jednocześnie do skorygowania złożonego wniosku poprzez zatytułowanie go wnioskiem o "wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką". Organ powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wskazał, że nieusunięcie powyższych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. To pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 maja 2011 r. W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na formularzu stosowanym przez Urząd Miejski w G., dołączając dokumenty wymienione w wezwaniu z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. skarżący został jeszcze raz wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku, tym razem poprzez przedłożenie wykazu pojazdów samochodowych i oświadczenia o zamiarze zatrudnienia kierowców. Również i to wezwanie zostało przez skarżącego wykonane. W aktach sprawy znajduje się też pismo organu pierwszej instancji datowane na dzień [...] r., w którym organ ten informuje skarżącego, iż w nawiązaniu do wezwania z dnia [...] r., wobec nieprzedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie, podanie pozostawiono bez rozpoznania. Sygnatura tego pisma wskazuje, że chodzi o podanie (wniosek skarżącego) z dnia [...] r. Decyzją z dnia 14 lipca 2011 r. organ pierwszej instancji, powołując się na art. 10 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), zwaną dalej u.t.d., odmówił skarżącemu wydania wnioskowanej licencji. W uzasadnieniu wywiedziono, że wnioskodawca nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d., albowiem dokumenty, które zostały przez niego złożone nie świadczą ani o ukończeniu wymaganego szkolenia, ani też o 5-letniej praktyce w zakresie wykonywania tego transportu. W ocenie organu do okresu takiej praktyki można przyjąć jedynie te okresy, w których działalność w zakresie przewozu osób taksówką wykonywana była legalnie. Organ uznał, że taka legalna działalność skarżącego miała miejsce w okresie od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. Od dnia [...] . z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia nr 1 skarżący nie posiada legalnych uprawnień do wykonywania tego rodzaju przewozu. Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zasadniczo podzieliło pogląd i ustalenia w zakresie niespełnienia przez skarżącego warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek z dnia [...] r. należało interpretować jako wniosek o wydanie licencji w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] r. Organ przyznał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z [...] r. było prowadzone w sposób przewlekły, jednakże decyzja z [...] r. stanowiła rozpatrzenie wniosku z dnia [...] r. Również z treści wniosku z [...] r. nie wynika, aby stanowił on pismo lub ponaglenie w sprawie wszczętej w [...] r. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe dokonanie ustaleń stanu faktycznego oraz niewłaściwą ocenę przewlekłości toczącego się postępowania i jego wpływu na ocenę istotnych faktów postępowania o wydanie licencji. Zarzucił też naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię oraz błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nastąpiła przerwa w wykonywaniu transportu drogowego taksówką pomimo, iż zebrany w sprawie materiał przeczy temu twierdzeniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołano argumenty już wcześniej prezentowane w postępowaniu administracyjnym. W szczególności wskazano, że skarżący nieprzerwanie wykonuje usługi transportu drogowego co najmniej od dnia [...] r. Dowodem na tę okoliczność jest wpis do ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenie o zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego, zawiadomienie o rozpoczęciu działalności kierowane do Urzędu Skarbowego w G. oraz zaświadczenia z tego Urzędu. Dalej wskazano, że skarżący dopełnił obowiązku złożenia wniosku o wydanie licencji w związku z przepisami u.t.d. i określonym w tych przepisach terminem wygaśnięcia dotychczasowych zezwoleń. Uczynił to składając wniosek z dnia [...] r. Do obecnej sytuacji doprowadziła przewlekłość postępowania. Postępowanie to trwało ponad 8 lat, co rażąco narusza zasady określone w k.p.a. Brak reakcji ze strony organu, jak i brak udzielenia stosownych informacji i pouczeń przez tak długi okres narusza też zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż powtórny wniosek skarżącego z dnia [...] r. był złożony jako ponaglenie w sprawie wszczętej wnioskiem z [...] r. Wywiedziono, że okres praktyki zawodowej winien był być liczony na dzień [...] r., co zgodnie z powołanym orzecznictwem winno skutkować stwierdzeniem spełnienia warunku 5-letniej praktyki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Dodatkowo zwrócił uwagę, że również przy wydawaniu poprzedniego pozwolenia istniał wymóg posiadania 5-letniej praktyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z pominięciem zasad sformułowanych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. polegającym na błędnej jego wykładni. Tego rodzaju uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego mogłoby doprowadzić do odmiennych wniosków, w szczególności w kwestii wykładni i zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w świetle zasad postępowania administracyjnego wynikających z powołanych wyżej przepisów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której negatywne skutki bezczynności organu i niczym nieuzasadnionego przewlekłego prowadzenia postępowania, obciążać miałyby stronę takiego postępowania. Tak jednak stało się w rozpatrywanej sprawie. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji, kontrolowane postępowanie jest postępowaniem zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] r. Taka konstatacja wynika z analizy chronologii przebiegu zdarzeń. Wskazać bowiem przyjdzie, że w reakcji na wniosek z [...] r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego w dniu [...] r. do uzupełnienia tego właśnie wniosku. Nie można przy tym uznać za skuteczne wezwania z dnia [...] r., albowiem brak jest w aktach sprawy dowodu jego doręczenia, a poza tym jego treść nie odpowiada wymogom art. 64 § 2 k.p.a. Reakcją na wezwanie z dnia [...] r. było złożenie przez skarżącego w dniu [...] r. dokumentów, których żądał organ w tym wezwaniu. Skarżący istotnie złożył te dokumenty jako załączniki do "kolejnego" wniosku o wydanie licencji, jednakże złożenie tego wniosku najwyraźniej było również reakcją na wezwanie z dnia [...] r. W wezwaniu tym organ jednocześnie wezwał do skorygowania złożonego wniosku poprzez zatytułowanie go wnioskiem o "wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką". Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że ponowne zredagowanie wniosku na formularzu stosowanym w Urzędzie Miasta w G. o takim właśnie tytule, stanowi uczynienie zadość wezwaniu organu w zakresie korekty tytułu. Podkreślenia wymaga również, że w dacie wykonania wezwania z dnia [...] r., tj. w dniu [...] r. sprawa z wniosku z [...] r. była w toku. Informacja o pozostawieniu jej bez rozpoznania została wystosowana dopiero w dniu [...] r. W świetle powyższych okoliczności za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia organów traktujące wniosek skarżącego z dnia [...] r., jako podanie inicjujące nowe postępowanie w nowej sprawie administracyjnej. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była natomiast kwestia, czy wykonanie wezwania z dnia [...] r. nastąpiło w terminie wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., czy też z uchybieniem tego terminu i jaki skutek miało to uchybienie. Wobec doręczenia tego wezwania skarżącemu w dniu [...] r. przyjąć należy, że 7-dniowy termin do jego wykonania upłynął z dniem [...] r. Złożenie dokumentów w dniu [...] r. nastąpiło więc z 3-dniowym uchybieniem terminu. Jakkolwiek termin określony w art. 64 § 2 jest terminem ustawowym, to jednak nie jest to termin wynikający z przepisów prawa materialnego. Jest zatem terminem przywracalnym. Niedochowanie tego terminu nie wywołuje też skutku pozostawienia podania bez rozpoznania z mocy prawa lecz skutek taki musi zostać stwierdzony przez organ w drodze czynności materialno-technicznej (choć zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie dopuszcza się również pozostawienie podania bez rozpoznania w drodze decyzji, rzadziej postanowienia). W tym stanie rzeczy, skoro wykonanie wezwania jakkolwiek nastąpiło z uchybieniem terminu, jednakże przed stwierdzeniem przez organ pozostawienia podania bez rozpoznania, należało co najmniej wyjaśnić przyczynę i skutek tego uchybienia. Stosując z kolei zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a. należało, informując skarżącego pismem z dnia [...] r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania, poinformować go o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Za przyjęciem zaprezentowanego stanowiska przemawia dodatkowo fakt, że to organ pierwszej instancji dopuścił się rażącej bezczynności trwającej ponad 7 lat, co powinno skutkować podjęciem wszelkich możliwych kroków do zminimalizowania negatywnych skutków po stronie skarżącego. Rozpoznając sprawę ponownie organy przyjmą, że jest to sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. W tej sytuacji sporny okres praktyki zawodowej winien być oceniony według stanu faktycznego z daty złożenia wniosku. Wyjaśnienia wymagać też będzie, czy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie udzielenia zezwolenia Nr 1 z dnia [...] r. również wymagany był, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, okres 5-letniej praktyki. Jeżeli okazałoby się, że tak właśnie było, to brak będzie podstaw do uznania, że na dzień złożenia wniosku skarżący nie spełniał tego wymogu. Organy wezmą przy tym pod uwagę pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 131/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. nie ma podstaw do przyjęcia, że otwarcie 5-letniego terminu praktyki w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką łączone musi być zawsze z datą wydania decyzji upoważniającej do prowadzenia takiej działalności. Przepis ten koncentruje się na oznaczeniu tylko długości trwania praktyki. Taki stan został wprowadzony przez ustawodawcę z rozmysłem. W ocenie spełnienia warunku w postaci odpowiedniej długości okresu trwania praktyki w wykonywaniu transportu drogowego taksówką brane może być tylko legalne wykonywanie tej praktyki, ale z drugiej strony zauważyć trzeba, iż ustawodawca przewidział, że rozpoczęcie omawianego terminu, następujące jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, mogło, ale nie musiało być połączone z wydaniem decyzji zezwalającej na zarobkowy przewóz osób taksówką. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje w całej rozciągłości. Jego wykorzystanie w niniejszej sprawie zależeć będzie jednak od konkretnych ustaleń faktycznych, które poczynione zostaną w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Niezależnie od powyższego organ wyjaśni, dlaczego złożone przez skarżącego zaświadczenie z dnia [...] r. o ukończeniu kursu dokształcającego kierowców przewożących osoby, nie może być uznane za zaświadczenie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. Na marginesie jeszcze wyjaśnić przyjdzie skarżącemu, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądza o spełnieniu warunku 5-letniej praktyki zawodowej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).