II SA/Gl 1240/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości; 2. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia wzdłuż działki o nr geod. [...], przy ul. [...] w S., będącej własnością "A". Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. S. K. zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienie dlaczego nie wysłano mu do wiadomości ww. decyzji, a pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. zwrócił się z żądaniem nadesłania mu ww. decyzji. Po jej otrzymaniu, co jak twierdzi strona nastąpiło dopiero w dniu 10 lutego 2012 r., S. K. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo z dnia 20 lutego 2012 r. zatytułowane "Odwołanie" W piśmie tym S. K. podniósł, iż jego zdaniem powyższa decyzja jest cyt. "antydatowana" i została cyt. "sfabrykowana cztery lata po rozpoczęciu postępowania na bezczynność organu". Wskazał następnie, iż ww. decyzja, umarzająca postępowanie w sprawie nielegalnie postawionego płotu wzdłuż drogi wewnętrznej [...] jest bezzasadna. Organ umorzył postępowanie w sprawie postawienia płotu o wysokości 2,38 m pomiędzy drogą wewnętrzną [...], a działką [...] należącą do A. O. sugerując, że płot ten został zalegalizowany w 2004 r. Na poparcie swoich sugestii organ opisuje czynności związane z postępowaniem legalizacyjnym, jakie należy przeprowadzić wg przepisu art. 49b Prawa budowlanego. Lecz w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że taką legalizację przeprowadził dla płotu przy drodze wewnętrznej, [...]. Jedynym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy jest pismo informacyjne z dnia 17 lutego 2005 r., mówiące, że było prowadzone postępowanie w sprawie legalizacji ogrodzenia przy ulicy [...] w M. i przy ulicy [...] w S. Jak z powyższego wynika pismo to wskazuje inny teren i kierowane jest do innego inwestora. Nie może też być dowodem, że było prowadzone jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne. Dowodami potwierdzającymi przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego kwestionowanego płotu wzdłuż drogi wewnętrznej [...] mogłyby być dokumenty wymienione w uzasadnieniu antydatowanej decyzji Nr [...], ale powinny być dołączone do akt sprawy. Dowodów, na które powołuje się organ brak jednak w aktach sprawy i mimo wielokrotnych interwencji nikt ich S. K. nie pokazał. Wobec powyższego wniósł on o uchylenie ww. decyzji i wyciągnięcie konsekwencji wobec osób winnych lub przekazanie sprawy właściwej prokuraturze. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 9 maja 2012 r. zwrócił się do A. O. i M. M. o udzielenie informacji czy posiadają oryginalną decyzję zaadresowaną między innymi do T. M., wydaną przez PINB w B. w dniu [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia wzdłuż działki nr [...], przy ul. [...] w S. Pismem z dnia 14 maja 2012 r., M. M. poinformowała, że jest w posiadaniu oryginału ww. decyzji oraz że adresat decyzję tą otrzymał w dniu 12 lutego 2007 r. Z kolei w dniu 6 lipca 2012 r. w siedzibie [...] WINB stawiła się H. S. i przedłożyła do wglądu oryginał wymaganej decyzji PINB w B. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Stronie tej przysługuje również uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez S. K. pism, bądź też pisma znak: [...] z dnia [...] r. z którego nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, że decyzja nr [...] została mu doręczona. Organ powiatowy pod tym samym znakiem prowadził bowiem trzy różne sprawy (dotyczące nasypu, ogrodzenia i robót budowlanych), które zakończył wydając trzy różne decyzje w tym samym dniu [...] r. Nawet jednak w takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu z końcem dnia 26 lutego 2007 r. tzn. po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji T. M. Pismem z dnia 24 września 2012 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się: uchylenia niniejszego postanowienia w całości; wyciągnięcia konsekwencji wobec urzędników lekceważących zalecenia WSA w Gliwicach; potwierdzenia przewlekłości postępowani;. przekazania sprawy antydatowania decyzji Nr [...] do zbadania organom ścigania; zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie nie orzeka w przedmiocie sprawy. Organ nadzoru nie ustosunkował się bowiem do zarzutu cyt. "fałszerstwa" w postaci antydatowania decyzji nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., nie odniósł się też do żadnego z przedłożonych przez skarżącego dowodów. Zdaniem skarżącego organ II instancji przez pół roku pozorował prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie organ ten potwierdził, że przedmiotową decyzję przysłano skarżącemu dopiero w dniu 27 stycznia 2012 r., nie może być więc mowy o uchybieniu terminu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zdaniem tut. Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że wniesione przez S. K. pismo z dnia 20 lutego 2012 r. nie obrazowało jego intencji w sposób klarowny pozostawiając istotne wątpliwości co do charakteru wniesionego podania. Formułując tytuł pisma S. K. posłużył się bowiem wprawdzie słowem "Odwołanie" w dalszej części wskazał jednak, iż decyzję z dnia [...] r. otrzymał dopiero w dniu 10 lutego 2012 r. tj. po 5 latach, a następnie podniósł, że jego zdaniem decyzja była antydatowania i oparta na cyt. "przekłamaniach" co powoduje, że S. K. domaga się jej uchylenia. Skarżący, pomimo wyrazu "Odwołanie" w rzeczywistości wskazał zatem jako przyczynę swego niezadowolenia zarówno przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), jak też powołał podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. Pomimo wskazanych wyżej wewnętrznych sprzeczności organ II instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia czego w istocie strona w swym podaniu się domagała i samodzielnie zakwalifikował pismo jako odwołanie, a zaskarżonym postanowieniem stwierdził wniesienie go z uchybieniem terminu. W konsekwencji, pomimo powstałej w wyniku treści pisma istotnej wątpliwości co do rzeczywistej woli strony oraz wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z art. 63 § 2 k.p.a., organ II instancji nie ustalił charakteru wniesionego przez stronę do organu I instancji podania (po poinformowaniu strony o jej sytuacji prawnej i faktycznej w zależności od przyjętego trybu postępowania – art. 10 k.p.a.). Tym samym charakter wniesionego przez S. K. pisma jawi się w świetle akt sprawy niejasno, może ono bowiem stanowić zarówno odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, bądź wreszcie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W konsekwencji wydane przez organ II instancji postanowienie uznać należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy administracyjnej. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien zatem jednoznacznie ustalić charakter wniesionego przez S. K. podania i w zależności od poczynionych ustaleń rozważyć kwestię właściwości organów i podjąć przewidziane prawem czynności. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym decyzji PINB w B. z dnia [...] r. (czego żąda skarżący w pkt 2-4 sformułowanych w skardze wniosków). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis w kwocie 100,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.