II SA/Gl 1240/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Z.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej oddala sprzeciw. Wnioskiem z dnia 28 marca 2017 r. skarżący Z.P. wystąpił do Burmistrza Miasta S. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, biegnącej wzdłuż ulicy [...] do jego nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1 w S., zgodnie z przedłożonym projektem. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia w sprawie lokalizacji zjazdu na przedmiotową działkę z ul. [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji zjazdu na przedmiotową działkę z ul. [...], powołując się na wyniki dojazdu dróg. Skarżący wniósł odwołania od powyższych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. umarzającej postępowanie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolejną decyzją z tej samej daty nr [...] Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie lokalizacji zjazdu i umorzyło postępowanie w całości. Jednakże jeszcze przed rozpoznaniem odwołań, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] na przedmiotową działkę. Zdaniem organu I instancji skoro zjazd ma charakter publiczny (prowadzona będzie działalność gospodarcza) nie może być projektowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ulica [...] (droga powiatowa), krzyżuje się z inną drogą powiatową ul. [...], a nieopodal wybudowana jest ścieżka rowerowa i znajduje się przystanek autobusowy, co związane jest z dużym natężeniem ruchu. Stąd też organ I instancji wniosku nie uwzględnił. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78 i § 113 ust. 7 rozp. Min. Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że wizje w terenie przeprowadzono bez jego udziału i nie mógł przedstawić stanowiska w sprawie. Jego zdaniem, w decyzji nie powołano podstawy prawnej i nie przedstawiono przekonującego uzasadnienia. W jego ocenie, z uwagi na upływ czasu, postępowanie zakończyło się milczącą zgodą organów na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Kolegium uchyliło powyższą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednakże wskutek sprzeciwu skarżącego prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 178/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego. Co prawda Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja organu I instancji została wydana bez wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, nie wykazano, aby wnioskowany zjazd zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym, jednakże Sąd stwierdził, że wadliwe są wskazania co do dalszego postępowania i mogą wadliwie ukierunkować ponowne postępowanie przed organem I instancji. Mianowicie, wbrew stanowisku Kolegium, decyzja odmowna organu I instancji z dnia [...] r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym wystąpiła przesłanka nieważności kolejnej decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego tejże decyzji, umożliwi ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Prawomocnym wyrokiem z tej samej daty w sprawie sygn. akt II SA/Gl 177/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw skarżącego od decyzji Kolegium nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wyjaśniło, że spełnione zostały wskazania Sądu w sprawie II SA/Gl 178/19, bowiem decyzja z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wydania decyzji z dnia [...] r., uchylającej decyzję i umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Po zacytowaniu treści art. 4 ust. 8 i art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) oraz § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozp., organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla wyrażenia zgody. W przypadku zjazdu publicznego prawodawca nakazuje jednak uwzględnienie § 78 § 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 124). Zatem zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Jak już zostało wskazane w poprzedniej decyzji Kolegium, organ I instancji odmowę udzielenia wnioskowanego zezwolenia oparł na stanowisku Zarządu Dróg w B.. Zarządcą przedmiotowej drogi, na mocy porozumienia zawartego z Powiatem [...] jest Burmistrz S.. Jego obowiązkiem było dokonanie analizy spełniania przez planowany zjazd publiczny wymogów podkreślonych w przywołanych wyżej przepisach. Takich działań organ pierwszej instancji nie przeprowadził. Analizując treść wniosku, w szczególności załącznik mapowy z naniesioną planowaną lokalizacją zjazdu, Kolegium stwierdziło, że ma on być zlokalizowany w znacznej bliskości skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], a także ścieżką rowerową znajdującą się pomiędzy ul. [...], z działką skarżącego. Jest więc prawdopodobnym, iż planowany zjazd może znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Brak jest przy tym ustawowej definicji tego pojęcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znak drogowy uprzedzający o skrzyżowaniu jest jednym z zasadniczych elementów definiujących obszar skrzyżowania (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2031/17), aczkolwiek brak takiego znaku, nie oznacza braku obszaru oddziaływania skrzyżowania. W takim jednak przypadku określenie granic tego obszaru jest obowiązkiem zarządcy drogi. Kolegium dysponując kompletem akt sprawy nie ma możliwości samodzielnego określenia, czy w przedmiotowej sprawie planowany zjazd ma znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Przeprowadzenie oględzin drogi przez organ odwoławczy oraz ustalenie natężenia ruchu na ul. [...] wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa. Ponadto Kolegium zauważyło, że działka skarżącego jest oddzielona od pasa drogowego ul. [...] działką nr 2. De facto zjazd jest planowany na działkę nr 2. Tymczasem przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Nie można więc zlokalizować zjazdu na działkę, która nie jest położona przy drodze. Również ta kwestia wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, w szczególności wobec treści art. 79a § 1 kpa. Ewentualna zmiana wniosku powinna mieć miejsce na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Kolegium uznało zatem, że nie ma możliwości wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 kpa, a co za tym idzie zmuszone jest uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej skarżący domagał się ponownego rozpoznania jego sprawy i zmiany stanowiska Kolegium. Skarżący zanegował stwierdzenie organu odwoławczego, aby zjazd do jego działki odbywał się przez inną działkę. W trakcie oględzin w dniu [...] r. uzupełniono jego wniosek o przywrócenie poprzedniej drogi. Skarżący zaakcentował, że był dojazd do jego działki co potwierdza dołączony wypis z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. oraz decyzja z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na dojazd z ul. [...] poprzez działkę nr 3. Natomiast działka nr 2 stanowi drogę Skarbu Państwa we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o czym Kolegium wiedziało, rozpoznając jego zażalenie na bezczynność organu I instancji. Skarżący zarzucił, że doszło do bezpodstawnego rozdzielenia jego sprawy na odrębne decyzje. Wniósł o wyłączenie z rozpoznania sprawy członka Kolegium, który brał udział w wydaniu co najmniej trzech spraw oraz całego ostatniego składu. Zdaniem skarżącego, organ I instancji bezpodstawnie odmawia wydania zgody na zjazd, który należało wybudować podczas przebudowy ul. [...] z przekroczeniem granic działki. Organ dysponuje już kompletem dokumentów i powinien orzec merytorycznie. Ponadto, w niniejszej sprawie nie uwzględniono wyroku WSA. Skarżący podniósł też, że od lat nie może korzystać z nieruchomości. Nadto, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o odrzucenie sprzeciwu z powodu braku nr PESEL, bądź jego oddalenie z przyczyn podanych w motywach zaskarżonej decyzji. Na wezwanie sądu skarżący uzupełnił braki formalne sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest nieuzasadniony. Wbrew zarzutom skarżącego, ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uwzględniło stanowisko tut. Sądu, wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Gl 178/19. Sąd jednoznacznie stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji Kolegium było stwierdzenie przez Sąd wadliwych wytycznych co do dalszego biegu postępowania. Mianowicie, zdaniem Sądu dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] r., dotyczącej zjazdu na działkę skarżącego z ul. [...], umożliwi merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem jak wyjaśniło Kolegium, decyzja ta została uchylona, a postępowanie przed organem I instancji umorzono na mocy innej decyzji Kolegium z dnia [...] r., czyli z tej samej daty, co decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu w poprzedniej sprawie tut. Sądu. Decyzja ta została dołączona do akt niniejszej sprawy i skarżący w sprzeciwie nie zanegował faktu jej istnienia. Zdaniem sądu administracyjnego, wydanie odrębnych rozstrzygnięć w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego jest wynikiem żądania usytuowania tego zjazdu w różnych miejscach (z różnych dróg publicznych). Zatem zasadne było wydanie odrębnych decyzji. Istotny problem wynika też z faktu, że działka skarżącego oddzielona jest od pasa drogowego ul. [...] inną działką, stanowiącą własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad Oddział w K.. Rodzi się więc zasadnicza wątpliwość co do charakteru prawnego tej działki, a mianowicie, czy stanowi ona część pasa drogowego tej ulicy i ma charakter ogólnodostępny, czy też inny charakter. W istocie bowiem dojazd do działki skarżącego z drogi publicznej musiałby się odbywać przez tę działkę. Jeżeli nie ma ona charakteru drogi publicznej, brak podstaw do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Skarżący mógłby wówczas dochodzić ustanowienia służebności drogi publicznej przed sądem cywilnym. Stwierdzić też należy, że zgoda na dojazd do działki skarżącego wyrażona została w 2004 r., jednak w 2010 r. na działce nr 4 została wybudowana ścieżka rowerowa. Nastąpiła zatem istotna zmiana okoliczności sprawy. Nie jest więc trafne powoływanie się skarżącego na uprzednio uzyskaną zgodę, która nie miała charakteru decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Kolegium trafnie też wskazało na treść art. 79a § 1 kpa. Przepis ten obliguje organ administracyjny do wskazania stronie przesłanek od niej zależnych, których niespełnienie może skutkować wydaniem decyzji odmownej. Uchybienie tej powinności oznacza zaś naruszenie przepisom postępowania, które nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym z uwagi na uznaniowy charakter decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Ewentualna zmiana wniosku winna nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji. Przyczyny wydania decyzji odmownej przez organ I instancji już w poprzedniej sprawie sądowej zostały uznane za dowolne i uzasadniające jej uchylenie w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przypadku naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a strona nie zażądała przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Przeprowadzenie takiego postępowania nie jest w ogóle możliwe w sytuacji naruszenia przez organ I instancji art. 79a § 1 kpa. Prawidłowe są zatem wskazania co do dalszego postępowania. Wreszcie, sąd administracyjny jest związany poglądem wyrażonym w poprzednim wyroku z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Z tych też względów nie mogło odnieść skutku żądanie skarżącego wyłączenia od rozpoznania sprawy całego składu orzekającego Kolegium i jego członka, który brał udział w wydaniu trzech poprzednich decyzji. Na taką konieczność nie wskazał bowiem Sąd w poprzednim wyroku, uchylającym decyzję kasacyjną. Przesłanki wyłączenia członka organu kolegialnego wymienia art. 24 § 1 i 3 w zw. z art. 27 § 1 kpa. Wśród wymienionych tam przypadków nie wskazano podstawy do wyłączenia członka Kolegium po uchyleniu w postępowaniu sądowym decyzji wydanej z jego udziałem. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 kpa, ani też naruszenia prawa materialnego i uchybienia regułom procedury administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciw oddalił jako nieuzasadniony na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ec