II SA/Gl 1240/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 lipca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.161.2022.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia 20 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował strony, iż wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego na działce nr[...] w P. Jednocześnie zawiadomiono strony, iż w dniu 25 listopada 2021 r. na terenie ww. nieruchomości odbędą się oględziny. W dniu 25 listopada 2021 r. inspektorzy organu I instancji, przy udziale inwestora – obecnie skarżącej M. R., przeprowadzili oględziny, z których sporządzono i dołączono do akt protokół. Jak wynika z treści tego protokołu na przedmiotowej działce znajduje się budynek parterowy o konstrukcji drewnianej, posadowiony na betonowych słupkach oraz podparty drewnianymi słupkami. Dach dwuspadowy kryty gontem bitumicznym. Roboty budowlane rozpoczęto w 2019 r. przez skarżącą. Budynek znajdował się w stanie surowym zamkniętym, na etapie robót wykończeniowych wewnątrz budynku. Na działce znajduje się przyłącze energetyczne. Według oświadczenia skarżącej budynek będzie pełnił funkcję letniskową. Do akt dołączono ponadto dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r., organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr[...] w P. bez wymaganego zgłoszenia. Jednocześnie organ poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej. W treści postanowienia organ wskazał na przepisy art. 48 ust. 1 i 3, art. 49d i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351). Pouczył też o treści art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego oraz o trybie i terminie wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano m.in., że budowa przedmiotowego budynku, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, nie wymagała pozwolenia na budowę (pow. zabudowy: 34,51 m2), jednakże wymagała uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem skarżąca nie dopełniła tego obowiązku, a zatem budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją z dnia 14 marca 2022 r. organ I instancji nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku, powołując się przy tym na art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przytoczył treść art. 3 pkt 1 i 6, art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 48, art. 48a oraz art. 49e Prawa budowlanego. Organ zauważył, że obowiązujący w dacie budowy, tj. w 2019 r., przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego przewidywał, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej wymagała budowa m.in. takiego budynku jak obecnie kontrolowany. Organ odwoławczy przypomniał, że po wydaniu postanowienia z dnia 13 grudnia 2021 r. skarżąca nie podjęła żadnych działań, w tym zmierzających do legalizacji przedmiotowego budynku, bądź też do zaskarżenia wydanego postanowienia. W ocenie organu przepis art. 49e Prawa budowlanego ma charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie przewiduje od jego zastosowania żadnych wyjątków. Oznacza to, że niezłożenie przez stronę wniosku o legalizację musiało skutkować po stronie organów nadzoru budowlanego orzeczeniem rozbiórki. Prawo budowlane nie pozostawia bowiem w tym zakresie organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego. W tej sytuacji, zdaniem organu, pozostałe twierdzenia i zarzuty skarżącej nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z uwagi na liczne naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. organ II instancji zaskarżoną decyzję winien był uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107, w zw. z art. 140, w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania odwoławczego w zakresie weryfikacji rzetelności przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji i nie wykazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że organ II instancji odpowiednio zweryfikował tok postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, czym naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ odwoławczy naruszył też zasadę przekonywania. Nie odniósł się bowiem do zarzutu skarżącej w przedmiocie klasyfikacji terenów, na których znajduje się budynek rekreacji indywidualnej, a także co do braku weryfikacji czy wzniesiony budynek nie kwalifikuje się jako obiekt gospodarki leśnej. Oba organy rozpatrujące sprawę zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie przez co uniemożliwiły weryfikację zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Podkreślono, że skarżąca w postępowaniu przed organami została pozbawiona gwarancji wynikających z zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy winien był ponadto samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe. W ocenie skarżącej organ ten nie przeprowadził w odpowiedni sposób postępowania dowodowego, czego przejawem był brak weryfikacji kwalifikacji wzniesionego budynku w perspektywie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie sołectwa Pewel Wieka w gminie Jeleśnia, na którym budynek jest położony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. organ odwoławczy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Wskazał dodatkowo, że wydane przez organ postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji może sugerować, że sam organ ma wątpliwości co do jej zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy: budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu), a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego), przebudowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego wymienione są enumeratywnie budowy oraz rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że doszło do wybudowania przez skarżącą obiektu budowlanego (wolno stojącego budynku parterowego) bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Bezspornym jest również, że powierzchnia zabudowy tego budynku nie przekracza 35 m2. Ewentualną kwestią sporną, jak się wydaje w świetle treści odwołania, może być kwestia przeznaczenia przedmiotowego budynku. Organy od początku postępowania stoją na stanowisku, że jest to budynek rekreacji indywidualnej. Z kolei skarżąca zdaje się sugerować, że mógłby to być obiekt bądź urządzenie gospodarki leśnej, co według niej winny były ustalić organy w toku postępowania. Rzekomy spór co do przeznaczenia przedmiotowego budynku pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, nie sposób zarzucić organom braku należytego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, kiedy skarżąca już podczas pierwszej czynności procesowej (oględziny w dniu 25 listopada 2021 r.) oświadczyła i potwierdziła to własnoręcznym podpisem, że budynek będzie pełnił funkcję letniskową. Po drugie, ustalenia organu co do przeznaczenia budynku oraz charakteru i skutków samowoli budowlanej, znalazły swoje odzwierciedlenie w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2021 r. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 27 grudnia 2021 r. Skarżąca nie zareagował na to postanowienie w żaden sposób mimo, że od jego doręczenia do dnia wydania decyzji o rozbiórce budynku minęło 2,5 miesiąca. Nie mógł przynieść oczekiwanego skutku argument skarżącej co do braku wiedzy prawniczej. W powołanym postanowieniu organ zwięźle aczkolwiek dostatecznie wskazał zarówno obowiązujące przepisy prawa, jak i zawarł stosowne pouczenia. Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że nie jest rolą organu nadzoru budowlanego, na tym etapie postępowania (wstrzymanie budowy na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym, ani tym bardziej dopasowywanie jej do istniejącego planu. Wszak temu celowi służyć ma kolejny etap postępowania, którego uruchomienie albo kwestionowanie uzależnione jest wyłącznie od inicjatywy inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). To dopiero w postępowaniu legalizacyjnym badana jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zaświadczenie w tym zakresie wydaje organ gminy, a nie organ nadzoru budowlanego. Nie jest też rolą ani tym bardziej obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, aby w postępowaniu wszczętym na skutek samowoli budowlanej informować strony o potencjalnie możliwych innych postępowaniach, jakie mogą być prowadzone w odniesieniu do nieruchomości i nie mające związku z właściwością rzeczową organu (jak np. sugerowane przez skarżącą postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny). Należy przy tym wyjaśnić, że prawa strony postępowania wynikające z art. 9 k.p.a. realizują się w toku postępowania administracyjnego i nie ma podstaw do ich stosowania poza tym postępowaniem, w szczególności przed jego wszczęciem (postępowanie legalizacyjne). Organy administracji publicznej powołane są bowiem do czuwania nad prawidłowym przebiegiem postępowania administracyjnego, a nie świadczenia ogólnych usług poradnictwa prawnego dla ludności. Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1386/19; z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1544/18). Wreszcie wskazać należy, że nawet gdyby dopuścić taką kwalifikację przedmiotowego obiektu, że pozwalałaby ona na stwierdzenie, iż mamy do czynienia z "obiektem obsługi gospodarki leśnej", to w niczym nie zmieniłoby to faktu, że obiekt ten powstał w ramach samowoli budowlanej. W roku 2019, tj. w czasie realizacji przedmiotowego obiektu, jak również w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, zarówno budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 (wówczas: art. 29 ust. 1 pkt 2a; obecnie: art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego), jak i budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (wówczas: art. 29 ust. 1 pkt 2; obecnie: art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego), wymagała uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jedynie budowa gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, zwolniona była z reglamentacji prawno-budowlanej (wówczas: art. 29 ust. 1 pkt 13; obecnie: art. 29 ust. 2 pkt 8 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie nieruchomość, na której wzniesiono przedmiotowy budynek nie należy do Skarbu Państwa, co wyklucza zastosowanie tego wyjątku. W świetle powyższych rozważań rację ma organ odwoławczy, że dalsza procedura po wydaniu postanowienia z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przy całkowicie biernej postawie skarżącej, jest konsekwencją obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego i nie daje organowi jakiejkolwiek swobody przy jej stosowaniu. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku ma charakter związany i wynika wprost z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym uchybienie organu odwoławczego w zakresie braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając zatem wszystko powyższe na uwadze, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl