II SA/Gl 1242/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. B., J. B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatu [...] postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w R., gmina B., oznaczonej działką nr 1., ustalenia z tego tytułu odszkodowania i przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazany organ przybliżył wniosek T. i J. B. (dalej jako strony lub skarżący) z 20 kwietnia 2021 r., jak również przybliżono działania zmierzające do tego, aby wniosek ten spełniał przewidziane prawem wymogi. W dalszej kolejności organ ten przybliżył stan faktyczny związany z przedmiotową nieruchomością i potwierdził, że przez tę drogę przebiega droga powiatowa. Następnie organ ten przywołał treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących wywłaszczenia nieruchomości i podkreślono, że wywłaszczenie możliwe jest jedynie, aby osiągnąć cel publiczny, a w rozpoznawanej sprawie cel ten został osiągnięty, tym samym brak jest podstaw dla uruchomienia stosownego postępowania administracyjnego. Po tych rozważaniach przybliżono treść art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego i w konkluzji prowadzonych rozważań stwierdzono, że brak jest podstaw dla uruchomienia stosownego postępowania administracyjnego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się strony, które wniosły zażalenie do Wojewody Śląskiego. W zażaleniu tym wyrażono niezadowolenie z jego treści i podniesiono, że przez ich działkę przebiega droga powiatowa. W ocenie wnoszących zażalenie organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym kontekście. Podkreślili, że [...] r. nabyli od Powiatu [...] przedmiotową działkę, a w następstwie przeprowadzonego postępowania rozgraniczającego okazało się, że część przedmiotowej działki stanowi asfaltowa droga oraz rów odwadniający i przepust. Po ujawnieniu się tej okoliczności podjęli działania zmierzające do zamiany nieruchomości, albowiem w następstwie sprzedaży przez powiat nieruchomości stali się właścicielami traktu drogowego, który powinien stanowić własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W zażaleniu tym podniesiono, że powodem jego wydania było nieprawidłowe zakwalifikowanie złożonego do organu wniosku, a w konsekwencji w ich ocenie sentencja zaskarżonego postanowienia pozostaje w oderwaniu od okoliczności sprawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe wywłaszczenie nieruchomości to organy winny podjąć działania przewidziane przepisami prawa cywilnego celem doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem. Wojewoda Śląski postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym wydane postanowienie przez organ pierwszej instancji oraz zażalenie stron, a następnie przybliżył stan normatywny występujący w rozpoznawanej sprawie. W szczególności organ odwoławczy odwołał się do pojęcia strony i wskazał, że interes prawny uprawniający do uruchomienia postępowania administracyjnego, musi wynikać z postanowień przepisu prawa materialnego. Zdaniem organu wywłaszczenie nieruchomości może być uruchomione na rzecz Skarbu Państwa lub też na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw dla uruchomienia postępowania administracyjnego, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki wydania kwestionowanego postanowienia. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się strony, które reprezentowane przez adwokata A.K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na tym, że organy administracji ograniczyły się do postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy skarżący wskazywali alternatywne działania i rozwiązania. Podniesiono naruszenie art. 9 tego Kodeksu poprzez naruszenie zasady informacji, a polegające na zaniechaniu zapytania strony o sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 64 § 2 w związku z art. 61a przywoływanego Kodeksu poprzez niewezwanie skarżących do sprecyzowania podstaw prawnych żądań kierowanych do organu administracji publicznej. W konsekwencji wystąpiono o uchylenie zaskarżonych postanowień i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi przybliżono stan faktyczny w sprawie jak również przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nadto podkreślono, że sprawa ta może być unormowana jedynie na drodze cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd w następstwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia uwzględnił wniesioną skargę kierując się ustaleniami wziętymi z urzędu, a zatem argumentacja podnoszona przez skarżących nie leżała u podstaw wydanego orzeczenia. W pierwszej kolejności odnieść przyjdzie się do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to w zasadzie zawiera wszystkie elementy wymagane od postanowienia wydawanego w ramach postępowania administracyjnego. Bliższa jego analiza pozwala stwierdzić, że postanowienie to nie zawiera jednego z obligatoryjnych wymogów stawianych prawidłowo wydanemu rozstrzygnięciu, a mianowicie nie zawiera wskazania jego adresata. Jedynie w rozdzielniku skarżący zostali wymienieni jako adresaci rozstrzygnięcia, ale to nie jest równoznaczne ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie to dotyczy ich sytuacji normatywnej. W oparciu dopiero o treść uzasadnienia można wnioskować, że przedmiotowe postanowienie rozstrzygało o sytuacji prawnej skarżących. Taka treść postanowienia oznacza, że nie spełnia ono wszystkich elementów wymaganych od aktu administracyjnego, ponieważ obok wskazania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie, osnowy tego postanowienia i podpisu osoby uprawnionej do jego wydania, konieczne jest określenie strony lub stron. Skoro postanowienie to nie zawiera oznaczenia strony rozstrzygnięcia w rozumieniu podmiotu, którego praw dotyczy, to tym samym nie może być uznane za prawidłowe i wydane w zgodzie art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym wyczerpuje znamiona stwierdzenia nieważności jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na fakt, że w rozdzielniku tegoż postanowienia i w treści uzasadnienia wskazano adresatów wydanego postanowienia, a to oznacza, że wystarczającym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Na marginesie należy zauważyć, że organ odwoławczy nie dostrzegł występującej ułomności w postanowieniu organu pierwszej instancji i nie odniósł się do niej w swoim rozstrzygnięciu. W konsekwencji dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. W kontekście rozpoznawanej sprawy w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 tego aktu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a po myśli art. 9 przywoływanego Kodeksu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagają się od organu pierwszej instancji usunięcia uchybienia, które powstało przy współudziale organu pierwszej instancji, albowiem skarżący od tegoż organu nabyli nieruchomość, która okazała się być drogą oraz rowem melioracyjnym. Po ujawnieniu się tej okoliczności skarżący wystąpili do wskazanego organu o rozwiązanie zaistniałej sytuacji. Działania natomiast, które podejmuje organ pierwszej instancji i które zostały zaaprobowane przez organ odwoławczy nie uwzględniają postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie mają wiele wspólnego z zasadą demokratycznego państwa prawa sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP. Po ujawnieniu się wskazanej okoliczności moralnym obowiązkiem organu pierwszej instancji było podjęcie działań zmierzających do usunięcia zaistniałej sytuacji, a chronienie się za przepisami prawa mówiącymi o niemożności wywłaszczenia tej części nieruchomości z uwagi na to, że dana droga i stosowny rów zostały zrealizowane nie przystoi organowi władzy publicznej. Przypomnieć bowiem należy, że słowo administracja oznacza służyć pomagać, a zatem organ pierwszej instancji będący organem administracji publicznej obowiązany jest pomagać i służyć członkom swojej wspólnoty samorządowej. W rozpoznawanej sprawie stykamy się z odmienną sytuacją, ponieważ organ pierwszej instancji nie podejmuje działań zmierzających do usunięcia stworzonej przez siebie sytuacji i w znacznym stopniu chce to przerzucić na barki obywatela, który w dobrej wierze nabył od niego stosowną nieruchomość. W konsekwencji uznać należy, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia podstawowych zasad funkcjonowania państwa prawa i działań wobec obywatela, a tym samym postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto brak jest ze strony obu wskazanych organów informacji dla stron tego postępowania, o działaniach, które mają podjąć aby nie poniosły szkody z tytułu nieznajomości prawa. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę naruszenia postanowień art. 9 wyżej wymienionego Kodeksu. Dostrzeżone uchybienia wyczerpują znamiona uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia Organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie skupiły się wyłącznie na tym, że skarżący nie mogą uruchomić postępowania zmierzającego do wywłaszczenia części sprzedanej im nieruchomości. W tym zakresie przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej, albowiem posiada ono umocowanie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie to pozwala uznać, że samo wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie posiada umocowanie w treści obowiązujących regulacji prawnych i w tym zakresie przywoływane organy nie dopuściły się naruszenia prawa. Równocześnie w polu widzenia należy mieć poczynione powyżej ustalenia, ponieważ pozwoliły one na uwzględnienie wniesionej skargi. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji obowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mając na uwadze wskazania zamieszczone w uzasadnieniu niniejszego wyroku co do stanu normatywnego obowiązującego w tej sprawie, przy czym zadaniem organu pierwszej instancji będzie precyzyjne ustalenie żądania skarżących i podjęcia takich działań, które pozwolą na rozwiązanie sytuacji, która zaistniała z przyczyn leżących po stronie samej administracji publicznej. Po wyjaśnieniu wskazanych okoliczności organ administracji podejmie rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych ustaleń. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.