II SA/Gl 1242/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 czerwca 2024 r. nr IFXIV.7840.3.50.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 31 października 2023 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 33 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 października 2023 r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu/działki oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla T. Sp. z o.o. z siedzibą w T., obejmujące inwestycję pn. budowa budynku magazynu wysokiego składowania, łącznika transportowo-komunikacyjnego wraz z placami manewrowymi, drogami dojazdowymi, rozbudowa budynku pompowni tryskaczowej i infrastruktury technicznej oraz rozbiórka trzech obiektów: biurowca, hali namiotowej, hali magazynowej i infrastruktury towarzyszącej, na działkach nr: [...], [...], [...], położonych w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym miejscowymi. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zostały opracowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła przez pełnomocnika W. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: strona, skarżąca). Wskazano, że decyzja jest wadliwa, gdyż nie uwzględniono podczas jej wydawania negatywnych aspektów oddziaływania projektowanej zabudowy w trakcie jej funkcjonowania na sąsiednie nieruchomości. Organ nie zbadał, w jaki sposób wpłynie istnienie projektowanej zabudowy na sposób korzystania z działek sąsiednich, w kontekście ich aktualnego sposobu zagospodarowania i prowadzonej tam działalności gospodarczej. Dla uznania dopuszczalności zabudowy nie jest wystarczająca sama zgodność wskazanego przeznaczenia z ogólnymi wytycznymi wskazanymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który posługuje się pojęciami bardzo szerokimi. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r., znak IFXIV.7840.3.50.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że dokumentacja projektowa oraz sama inwestycja spełnia wymagania prawne. W szczególności projektowany obiekt nie pozbawi naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jakie mają się znajdować w budynku skarżącej. Spełnione są tu wymogi § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej: w.t.). Inwestor dokonał korekty projektu architektoniczno-budowianego w zakresie obejmującym wysokość przedmiotowego obiektu. W pasie o szerokości 5,9 m liczonym od zachodniej krawędzi budynku obniżył wysokość do 27,83 m. Wysokość przesłaniania wynosi 26,55 m, jest ona zatem mniejsza niż odległość między projektowanym budynkiem a budynkiem realizowanym na działce o nr ew. [...]. Planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Inwestor uzyskał i dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda nie dostrzegł niezgodności projektu z ww. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach ani z innymi wymogami ochrony środowiska. Planowana inwestycja jest także zgodna z innymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności zostały zachowane wymagania dotyczące odległości projektowanych budynków od granicy działki inwestycyjnej, przesłaniania, zacieniania, dojazdów, odprowadzania wód powierzchniowych i warunków ochrony przeciwpożarowej. Wszelkie braki i nieprawidłowości dotyczące przedmiotowej inwestycji (w tym określone w wezwaniu Wojewody z dnia 13 lutego 2024 r.) zostały wyjaśnione i poprawione przez Inwestora. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika W. Sp. z o.o. z siedzibą w T.. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ustaleniem stanu faktycznego sprawy z pominięciem zasady prawdy obiektywnej i brak ustalenia stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistości; 2) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dokonaniem wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; 3) art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dokonaniem wybiórczej i dowolniej oceny materiału dowodowego jako konsekwencji nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy; 4) § 13 ust. 1 i ust. 2 w.t., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że spełnione są wymogi umożliwienia naturalnego oświetlenia; 5) § 271 ust. 1 i ust. 2 w.t., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że usytuowanie objętego projektem budynku spełnia wymagania w zakresie odległości dla celów przeciwpożarowych. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia Wojewody. Podtrzymuje jednocześnie wszystkie zawarte uprzednio w treści odwołania i późniejszych pismach zarzuty względem decyzji Prezydenta Miasta, jako odnoszące się również do treści zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego. Ponadto, projektowana hala po korekcie opracowania dokonanej przez inwestora będzie znajdować się w odległości min. wynoszącej 27,01 m od obiektu stanowiącego własność skarżącej, a to pozostającego w budowie hotelu. W projekcie budowlanym dotyczącym budynku hotelowego skarżącej jest informacja, że na pokryciu dachowym należy wykonać membranę PVC. W treści tego projektu membranę tę wskazano jako inną niż NRO, czyli inną niż nierozprzestrzeniającą ognia, tzn. z klasą odporności na ogień gorszą niż B do d2 zgodnie z Polską Normą PN-EN 13501-1. W konsekwencji odległość między projektowaną halą, a obiektem hotelowym powinna wynosić min. 30 m. Wynika to z § 271 ust. 1 i 2 w.t., które zwiększa odległość z ust. 1 o 50% w przypadku, gdy jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień. Wskazać należy, że w projektowanej hali przyjęto obciążenie ogniowe na poziomie większym niż 4000 MJ/m2. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Samo odwołanie było dość lakoniczne i ogólnikowe w swej treści, Wojewoda jednak z urzędu dokonał powtórnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a inwestor wprowadził wymagane korekty. Wojewoda dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz odniósł się do stanowiska prezentowanego przez strony postępowania. Dziwić może rozszerzenie argumentów odwołania dopiero na etapie postępowania sądowego. Sąd nie prowadzi czynności dowodowych i nie dokonuje ustaleń za organy, a jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia. Podzielić należy stanowisko Wojewody, że dokumentacja projektowa spełnia wymagania prawne. W szczególności Wojewoda ustalił i uzasadnił w wystarczającym stopniu, że projektowany obiekt nie pozbawi naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jakie mają się znajdować w budynku strony skarżącej. Spełnione są tu wymogi § 13 ust. 1 i 2 w.t. Inwestor dokonał korekty projektu architektoniczno-budowianego w zakresie obejmującym wysokość przedmiotowego obiektu. Częściowo obniżył jego wysokość do 27,83 m. Wysokość przesłaniania wynosi z kolei – jak ustalono – 26,55 m, jest ona zatem mniejsza niż odległość między projektowanym budynkiem a budynkiem realizowanym na działce strony skarżącej. Wojewoda ustalił także, że planowana inwestycja jest zgodna z innymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności zostały zachowane wymagania dotyczące odległości projektowanych budynków od granicy działki inwestycyjnej, przesłaniania, zacieniania, dojazdów, odprowadzania wód powierzchniowych i warunków ochrony przeciwpożarowej. Strona skarżąca powołuje się na treść § 271 ust. 1 i 2 w.t. Wojewoda nie zakwestionował, że przekrycie dachu budynku Skarżącej zostało zaprojektowane jako "inne niż nierozprzestrzeniające ognia". Inwestor na działce sąsiedniej przewidział jednak wyposażenie obiektu w stałą instalację gaśniczą tryskaczową. Z kolei regulacja § 271 ust. 7 w.t. dopuszcza zmniejszenie odległości od ściany zewnętrznej budynku lub jej części do ściany zewnętrznej drugiego budynku o 25%, w stosunku do określonej w ust. 1-5, jeżeli we wszystkich strefach pożarowych budynku, przylegających odpowiednio do tej ściany lub jej części, są stosowane stałe urządzenia gaśnicze wodne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Wojewoda ustalił zatem zasadnie, że wymaganą odległość 30 m pomiędzy budynkiem Inwestora a obiektem Skarżącej (o której pisze także autor skargi) można zmniejszyć o 7,5 m (25%). W takim przypadku wynosić ona będzie 22,5 m. Przedmiotowy budynek magazynowy został zaprojektowany w odległości ponad 27 m od budynku położonego na działce sąsiedniej. Spełnia więc wymagania prawne. Inwestor uzyskał i dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda zasadnie nie dostrzegł niezgodności projektu z ww. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach ani z innymi wymogami ochrony środowiska. Wszelkie braki i nieprawidłowości dotyczące przedmiotowej inwestycji (w tym określone w wezwaniu Wojewody z dnia 13 lutego 2024 r.) zostały wyjaśnione i poprawione przez Inwestora. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektant odpowiada za prawidłowość sporządzonego projektu i rozwiązania konstrukcyjne, zgodnie z wymogami prawnymi. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., § 13 ust. 1 i 2, § 271 ust. 1, 2 i 7 w.t., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.