II SA/Gl 1243/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę. Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości oznaczonej jako działka [...], objętej KW [...] – gm. kat. A., położonej przy ul. [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z zm.), dalej powoływana jako "ustawa". Uchwałę tą doręczono Wojewodzie w dniu [...]. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miejską w B. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały, które to pismo doręczono Radzie w dniu [...]. Następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] z powodu niezgodności z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony jedynie przy odpowiednim stosowaniu ust. 1 art. 37, który z kolei odsyła do przepisów ust. 2 i 3 tego artykułu. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest tylko w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe. W przypadku uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie zachodziła sytuacja ( przypadki ) wskazana w art. 37 ust. 3 ustawy, która dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umowy dzierżawy. Z uchwały wynika bowiem jedynie, że nieruchomość której uchwała dotyczy, miała zostać wydzierżawiona M. i M.K. z przeznaczeniem na kiosk typu totolotek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina B. wniosła o uchylenie opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania. Na żądanie sądu skarżąca złożyła uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Skarżąca zarzuciła iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem: - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem, przy czym rozstrzygnięcie to zostało podjęte ( w dniu [...] ) przed złożeniem wyjaśnień przez skarżącą ( w dniu [...] ) w następstwie zawiadomienia przez organ o wszczęciu postępowania nadzorczego ( zawiadomienie doręczono [...]), - art. 37 ust. 1, ust. 4 ustawy polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu postanowień zdania drugiego ust. 3 art. 37 ustawy. Uzasadniając zgłoszone zarzuty Gmina podniosła, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym została wydania na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1 tego artykułu, a na jego podstawie także ust. 3. Przesłanki wynikające ze zdania drugiego ust. 3 art. 37 ustawy zaistniały przy podejmowaniu uchwały. Część nieruchomości oznaczona jako działka [...], objęta KW [...], położona w B. przy ul. [...] była przedmiotem umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] pomiędzy Gminą B. a M. i M.K. na okres [...] lat. Na przedmiotowej nieruchomości poprzedni dzierżawca – I.Ś. wykonała roboty budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]. Aktualni dzierżawcy M. i M.K. nabyli nakłady od poprzedniego dzierżawcy. Z treści art. 37 ust. 3 ustawy nie wynika wprost, że zabudowa ma być dokonana w okresie obowiązywania umowy przez aktualnego dzierżawcę nieruchomości. Skoro zatem M. i M.K. są dzierżawcami nieruchomości od dnia [...], umowę zawarto na [...] lat, nabyli nakłady poniesione na budowę pawilonu handlowego wybudowanego na tej nieruchomości przez poprzednika na podstawie ważnego pozwolenia na budowę z [...] a żadna inna osoba nie ubiegała się o dzierżawę tej nieruchomości – to zdaniem skarżącej – na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy Rada Miejska mogła wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentacje zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Przyznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przed uzyskaniem wyjaśnień organu Gminy ( co nastąpiło w piśmie z dnia [...]). Uchybienie to jednak było uchybieniem procesowym ( art. 61 § 4 kpa ) i nie miało wpływu na wynik sprawy. Na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 roku, sygn. akt OPS 9/02 ( ONSA 2003 r, nr 2, poz. 43 ). Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, a pełnomocnik Wojewody [...] dodatkowo podał, że wyrażenie przez rade gminy zgody na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy z osobą, o której mowa w art. 37 ust. 3 ustawy zdanie drugie, możliwe jest wyłącznie na cele wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] jest zgodne z prawem. Uchwała ta bowiem – w ocenie składu orzekającego – istotnie, tak jak to stwierdzono w kontrolowanym rozstrzygnięciu, jest niezgodna z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Tego faktu nie zmienia nie podzielenie przez Sąd części twierdzeń organu nadzoru zawartych w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z powyższego przepisu wynika, że generalną zasadą przy zbywaniu nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 1, jest tryb przetargowy. Wyjątki od tej zasady przewiduje ust. 2 i 3 tego artykułu. W ust. 2 wymieniono przypadki w których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, a w ust. 3 przewidziano możliwość dla wojewody – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo odpowiedniej rady lub sejmiku – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odstąpienia od obowiązku przetargowego zbycia ( zdanie pierwsze ) lub sprzedaży ( zdanie drugie ) nieruchomości po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 roku, nr 141, poz. 1492 z zm.) ustawodawca uzupełnił art. 37 o ust. 4, który następnie uzyskał nowe brzmienie na mocy art. 1 pkt 12 lit. b ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 roku ( Dz. U. nr 173, poz. 1218). Zgodnie z art. 37 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a wojewoda, rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z unormowania tego wynika, że odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 oznacza także odpowiednie stosowanie ust. 2 i 3 art. 37, w zakresie który ma zastosowanie do umów wymienionych w art. 37 ust. 4. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 roku, sygn. akt I OPS 1/09 wyjaśnił, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów wymienionych w tym przepisie tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3. Artykuł 37 ust. 3 ustawy określa dwa przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od przetargowego zbycia nieruchomości. Pierwszy – uregulowany w zdaniu pierwszym – dotyczy zbycia nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznaczone są w całości na działalność statutową. Drugi – uregulowany w zdaniu drugim – odnosi się jedynie do sprzedaży nieruchomości na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Zawarty w zdaniu drugim ust. 3 art. 37 zwrot "Przepis ten stosuje się również..." oznacza, że regulacja w nim zawarta stanowi odrębną podstawę do odstąpienia od przetargu od regulacji zawartej w zdaniu pierwszym ust. 3. Oznacza to, że rada gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jej własność może podjąć uchwałę o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu sprzedaży nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy po spełnieniu określonych w zdaniu drugim warunków. Nieuzasadniony jest pogląd, że zwrot o stosowaniu przepisu ( to jest zdania pierwszego ) należy rozumieć w ten sposób, że sprzedaż nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy bez przetargu możliwa jest wyłącznie na cele wymienione w zdaniu pierwszym. Oznacza to, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony także osobie, która dzierżawi tę nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę, a o zawarcie umowy ubiega się jedynie dotychczasowy dzierżawca. Spełnienie tych warunków jest wystarczające do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, bez potrzeby wykazywania, że dotychczasowy dzierżawca realizować będzie cele wymienione w zdaniu pierwszym ust. 3 art. 37. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, a także samej skargi wynika, że nie zostały spełnione warunki określone w zdaniu drugim ust. 3 art. 37 umożliwiające podjęcie uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości. M. i M.K. mocy umowy dzierżawy z dnia [...]istotnie są dzierżawcami nieruchomości stanowiącej własność gminy, jednakże umowa ta została zawarta do dnia [...] Nie jest więc umową na co najmniej 10 lat. Nie zabudowali oni też tej nieruchomości. Znajdujący się na nieruchomości kiosk został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] przez poprzedniego dzierżawcę I.Ś. Sąd nie podziela twierdzeń skarżącej, że odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy może nastąpić także na rzecz osoby, która wstąpiła " w ogół praw i obowiązków poprzednika niezależnie od tytułu takiej zmiany". Należy bowiem mieć na uwadze, że unormowania zawarte w ust. 3 art. 37 ustawy stanowią wyjątek od zasad przetargowego zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 ustawy. Tym samym muszą być interpretowane ściśle, w szczególności nie w sposób rozszerzający ( por. wyrok NSA z dnia 21.3.2007, I OSK 1998/06, niepubl.). Także wykładnia omawianego przepisu – celowościowa i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy wyłącznie dzierżawcy ( jego spadkobiercy ) na rzecz którego wydane zostało pozwolenie na budowę, który zabudował tą nieruchomość w oparciu o to pozwolenie, a uchwałę o odstąpieniu od obowiązku przetargu rada gminy może dopiero podjąć po upływie 10 lat od chwili zawarcia umowy. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) oddalił skargę. su.