II SA/Gl 1244/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku J.K., K.S., M.D. i M.M, decyzją z dnia 17 października 2002 r. nr [...] Burmistrz Miasta U. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...][...], położone w obrębie U. k. m. [...], zapisane w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. W wyniku podziału powstały działki: 1) nr [...]o pow. 0.0032 ha (pod drogę), 2) nr [...] o pow. 0.0074 ha (pod drogę), 3) nr [...] o pow. 0.0112 ha (pod drogę), 4) nr [...] o pow. 0.0951 ha (teren użytków rolnych); 5) nr [...] o pow. 0.0909 ha (teren użytków rolnych); 6) nr [...] o pow. 0.0872 ha (teren użytków rolnych). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powstałe parcele nr [...], [...] i [...] jako wydzielone pod drogę publiczną zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, przechodzą na własność gminy z dniem ostateczności decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.S., lecz następnie je cofnął. Następnie wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżący K.S. domagał się uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa. Podniósł, że wniosek o podział nie obejmował skutku w postaci przejścia na rzecz gminy trzech parcel i wbrew celowi ich przejęcia, do tej pory nie podjęto kroków celem rozbudowy drogi publicznej (ul. [...]), zaś aktualny plan miejscowy wg jego wiedzy nie przewiduje poszerzenia tej drogi, ani też nie przedstawiono racjonalnego powodu takiego poszerzenia. Nie doszło też do ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt, który jest porośnięty cennym drzewostanem. Wnioskodawca nadmienił, że wniosek jest zgodny z interesem pozostałych właścicieli nieruchomości. Odrębnymi pismami M.K. (poprzednio M.) M.M. i J.K. przychylili się do wniosku o uchylenie decyzji podziałowej. Jednakże Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia 1 lipca 2016 r. nr [...] , orzekł o odmowie uchylenia decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 155 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. ). Zdaniem organu, przywołany przez wnioskodawcę przepis art. 154 kpa, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem na mocy przedmiotowej decyzji doszło do nabycia prawa. Nie jest też dopuszczalne uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa, gdyż chodzi o decyzję związaną (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 411/10). Nadto doszło do zniesienia współwłasności trzech wydzielonych działek, zaś dalsze stały się z mocy prawa własnością Gminy U. Nie jest zatem możliwe przywrócenie stanu poprzedniego w wyniku uchylenia decyzji podziałowej. Wreszcie, zdaniem organu bez znaczenia jest argument o niepodjęciu działań w celu poszerzenia ul. [...], na który to cel przejęto część działek. Stąd też wniosku nie uwzględniono. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił błędną wykładnię art. 154 i art. 155 kpa oraz brak ustosunkowania się przez organ do argumentacji merytorycznej jego wniosku, którą powtórzono. Podniósł też, że dopiero po złożeniu wniosku Gmina ujawniła prawo własności działek przejętych pod drogę w księdze wieczystej. W kolejnym piśmie odwołujący, powołując się na dołączony materiał fotograficzny, opisał przebieg granic, podnosząc że za legalnie wybudowanym płotem znajduje się przejęty przez Gminę pas zieleni o szerokości ok. 2 m, integralnie związany z parcelami, a przejęcie to było warunkiem podziału nieruchomości, nabytej przez jego rodziców w 1970 r. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Kolegium podzieliło bowiem pogląd organu I instancji o braku podstaw do uchylenia decyzji podziałowej w trybie art. 155 kpa. Eliminacja tej decyzji powodowałaby bowiem konieczność ponownego rozpoznania wniosku, co nie jest możliwe z uwagi na zmiany własnościowe (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, LEX nr 1376778). Za niezasadne Kolegium uznało też podniesione przez wnioskodawcę okoliczności w zakresie braku realizacji inwestycji drogowej, wymuszenia przez Gminę przekazania przedmiotowych działek pod drogę oraz stanu ich zagospodarowania. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej. W skardze do sądu administracyjnego K.S. wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej celem ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący wyjaśnił, że cofnął odwołanie od decyzji podziałowej, oczekując pozytywnej reakcji Burmistrza Miasta U. na prośbę o rezygnację przez gminę z przejętych działek. Organ ten poinformował też o możliwości skorzystania z trybu określonego w art. 155 kpa, co spowodowało złożenie wniosku o uchylenie decyzji w zakresie działek przejętych pod drogę. Skarżący zanegował też ustalenia Kolegium, że drzewa rosną poza pasem drogowym, co jego zdaniem wykazałaby wizja lokalna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem organu, wystąpienie nowych okoliczności po wydaniu decyzji podziałowej w postaci utraty mocy planu miejscowego oraz charakter tej decyzji wyklucza możliwość jej uchylenia w trybie art. 155 kpa. W toku rozprawy sądowej skarżący złożył kolejne pismo, w którym powołując się na dołączoną kopię mapy zasadniczej oraz analizę terenu, zarzucił błędne określenia przez Kolegium przedmiotu sporu, a mianowicie usytuowania drzew z powodu wadliwego przyjęcia, że rosną one za ogrodzeniem, a nie – w pasie drogowym. Nadto podniósł, że Kolegium błędnie określiło datę decyzji podziałowej. Podkreślił, że przedmiotowe działki stanowią jedyny dojazd do nieruchomości, którą chciałby zagospodarować, mając na uwadze zamiar zamieszkania w niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji podziałowej nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że prawidłowo organy administracji uznały, że decyzja o podziale nieruchomości ma charakter związany i na jej podstawie doszło do nabycia prawa w rozumieniu art. 155 kpa. Na jej podstawie strony (osoby wnioskujące o podział), osiągnęły bowiem korzyść w postaci możliwości zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, co nie było możliwe przed wydaniem decyzji podziałowej. Redakcja art. 155 kpa nie pozostawia też wątpliwości, że decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji tworzącej prawa nabyte ma charakter uznania administracyjnego. Przepis ten stanowi bowiem o możliwości uchylenia przez organ administracji decyzji przez niego wydanej za zgodą stron (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz; B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C. H. Beck, 11 wydanie, str. 604-605). W niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły zaś ram uznania, czyli swobody rozstrzygania, bowiem w motywach decyzji objaśniły przyczyny odmowy uwzględnienia żądania stron zgodnie z regułą praworządności z art. 7 kpa. Jako przeszkodę prawną do zastosowania trybu z art. 155 kpa, organy obydwu instancji wskazały charakter prawny decyzji podziałowej. Przepis art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – w przeciwieństwie do art. 155 kpa, wskazuje bowiem na związanie organu co do sposobu załatwienia sprawy. Decyzja podziałowa nie ma zatem charakteru uznaniowego, a skutek w postaci przejścia własności na rzecz gminy działek wydzielonych pod drogę publiczną, następuje z mocy prawa. Wyważenie interesu indywidualnego stron postępowania podziałowego oraz interesu społecznego, jest zatem uzasadnioną przeszkodą w uchyleniu decyzji podziałowej. W szczególności, nie jest też możliwe uchylenie decyzji podziałowej jedynie w części, dotyczącej wydzielenia działek pod drogę publiczną (poszerzenie istniejącej drogi). Wszelkie elementy decyzji podziałowej są bowiem integralnie związane i wyeliminowanie części rozstrzygnięcia prowadziłoby do sytuacji, że pozostała część obarczona byłaby wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zatem interes stron postępowania podziałowego nie mógł doprowadzić do uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji podziałowej z uwagi na jej charakter prawny i skutek w postaci nabycia prawa własności do części wydzielonych działek przez Gminę U. Dla wyniku niniejszej sprawy bez znaczenia prawnego są też przyczyny, dla których skarżący cofnął odwołanie od decyzji podziałowej oraz sugestia ze strony samego organu o możliwości skorzystania z trybu określonego w art. 155 kpa. W ramach tego trybu nie jest możliwe osiągnięcie skutku prawnego w postaci rezygnacji przez Gminę z przejęcia przedmiotowych działek, gdyż nabycie prawa własności nastąpiło z mocy prawa. Nie ma też żadnego znaczenia rozstrzygnięcie sporu co do stanu faktycznego w zakresie usytuowania drzew w pasie terenu, nabytego przez Gminę z mocy decyzji podziałowej. Taki stan miał też miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej. Istnienie drzewostanu, nawet cennego, nie może bowiem doprowadzić do uchylenia decyzji podziałowej i zniweczyć skutków prawnych decyzji podziałowej. W ramach niniejszego postępowania nie podlega bowiem ocenie zgodność z prawem decyzji ostatecznej, ani też legalność uchwały w przedmiocie planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej. Zasadnie organu administracji uznały też, że fakt niezrealizowania inwestycji drogowej i utrata mocy planu miejscowego, nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dodać należy, że na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego, a mianowicie pod rządami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), bez znaczenia prawnego dla możliwości budowy (rozbudowy) drogi publicznej, są zapisy planu miejscowego, określające inne niż drogowe przeznaczenie terenu, a nawet brak planu miejscowego dla danego terenu. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego w zakresie błędnego podania dat złożenia wniosku o podział i wycofania odwołania, zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium (podano rok 2012, zamiast 2002), sąd administracyjny uznał, że chodzi o oczywiste omyłki pisarskie, podlegające sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. Tego rodzaju błędy nie uzasadniają jednak uwzględnienia skargi, bowiem nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych też względów sąd administracyjny podzielił stanowiska organów administracyjnych o braku podstaw do uchylenia decyzji podziałowej w trybie art. 155 kpa. Nie wyklucza to jednak możliwości jej wzruszenia w innych trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 145 i art. 156 kpa – w razie wystąpienia przesłanek ustawowych, tam wskazanych. Kwestia występowania takich wad prawnych nie podlega jednak badaniu w niniejszym postępowaniu. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mr