II SA/Gl 1245/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie dotyczącej umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę. Skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismem, opatrzonym datą 18 lutego 2013 r., złożonym dnia 21 lutego 2013 r. w Urzędzie Miejskim w Ł., zatytułowanym, cyt.: "ZAŻALENIE dotyczące: decyzji Burmistrza Miasta Ł. [...] [...] [...] w zakresie rozwiązania umowy dzierżawy nr [...] z dn. [...] r. oraz usunięcia pawilonu handlowego". A. M. wniósł o cyt.: "uchylenie w całości ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. ustalenie przyczyn bezczynności i przewlekłości załatwienia spraw w terminie ustawowym przez Urząd Miejski zgodności w zakresie zawartej umowy [...], zgodności z Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta Ł. z dn. [...]. zgodności w zakresie Porozumienia z dnia [...] r. w sprawie rozłożenia na raty opłaty z tytułu dzierżawy nieruchomości wynikającej z umowy dzierżawy [...] r. ustalenia zasadności naliczenia podatku VAT ustalenia zasadności naliczenia niezawinionych odsetek od podatku". Jednocześnie A. M. zarzucił, że żadna z wymienionych cyt. "decyzji" Burmistrza nie zawierała klauzuli o możliwości odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu A.M. przedstawił stan faktyczny dotyczący umowy dzierżawy nieruchomości, stanowiącej własność Miasta Ł, okoliczności dotyczące uiszczania czynszu dzierżawnego i jego rozłożenia na raty, oraz zarzuty stawiane pracownikom Urzędu Miejskiego w Ł w zakresie udzielania odpowiedzi na jego wystąpienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zaskarżone przez A. M. pisma z dnia [...] r. (nr [...]), z dnia [...]r. (nr [...]), z dnia [...]r. (nr [...]) nie stanowią decyzji administracyjnych. Są bowiem jedynie negatywnym ustosunkowaniem się do wniosków A. M. o rozłożenie na raty czynszu z tytułu umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Miasta Ł. oraz zawierają oświadczenie o rozwiązaniu tej umowy w związku z zaleganiem w uiszczaniu czynszu dzierżawnego. Problematyka rozwiązania umowy dzierżawy nieruchomości ma jednak charakter cywilny, gdyż instytucja dzierżawy znajduje uregulowanie w przepisach kodeksu cywilnego, a jako taka podlega właściwości sądów powszechnych. Cywilnoprawny charakter ma również kwestia rozłożenia na raty czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości. Przy tym zauważyć trzeba, że w myśl art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą o finansach publicznych") "W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. (ust. 1); Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. (ust. 2); Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 (ust. 3); Do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, (ust. 4)". Wykonując delegację z art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Rada Miejska w Ł. podjęła dnia [...]r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Ł. i jej jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. Uchwała ta ma status prawa miejscowego jako opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]. W uchwale tej przesądzono w § 8, iż: "Umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części na raty następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego w formie ugody lub jednostronnego oświadczenia woli osoby wymienionej w par. 7". Zatem w zakresie rozkładania na raty należności z tytułu dzierżawy nieruchomości Miasta Ł. właściwe są cywilnoprawne oświadczenia, a nie decyzje administracyjne czy też postanowienia administracyjne. Jak dalej stwierdziło Kolegium, Burmistrzowi Miasta Ł. przysługuje w sprawie status reprezentanta Miasta Ł., do którego kompetencji należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zatem stanowiska zawarte w zaskarżonych pismach Burmistrza Miasta Ł. negatywnie ustosunkowujące się do wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu dzierżawy nieruchomości gminnej czy też rozwiązania tej umowy mają charakter cywilnoprawny i stanowią jeden z przejawów gospodarowania nieruchomością gminną. W konsekwencji wniesione zażalenie uznać należy za niedopuszczalne. Ze sprawy cywilnej nie można bowiem uczynić sprawy administracyjnej poprzez złożenie odwołania (zażalenia) od pisma, które odwołujący się (żalący się) kwalifikuje jako decyzję administracyjną (postanowienie administracyjne). Jednocześnie Kolegium pouczyło A. M. o możliwości złożenia skargi na działalność Burmistrza Miasta Ł.. Stosownie bowiem do art. 227 i nast. k.p.a. zastrzeżenia do działań podejmowanych w sprawie przez Burmistrza i podległych mu pracowników A. M. może kierować do Rady Miejskiej w Ł. Pismem z dnia [...] r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez Kolegium postanowienie wnosząc o cyt.: "uchylenie w całości ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. ustalenie przyczyn bezczynności i przewlekłości załatwienia spraw w terminie ustawowym przez Urząd Miejski Ł. zbadanie zgodności w zakresie zawartej umowy [...], zgodności z Zarządzeniem [...] Burmistrza Miasta Ł. z dn. [...] a porozumieniem z dn. [...]r. zgodności ww. umów [...], Porozumienia z dn. [...]r. z Decyzją Burmistrza Miasta Ł. [...]z dnia [...]r. dot. wymiaru podatku od nieruchomości za [...] r. a przedmiotem opodatkowania są grunty związane z działalnością gospodarczą i budowle". W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż jego zażalenie w istocie stanowiło odwołanie. Wniósł o uchylenie w całości wymienionych pism Burmistrza Miasta Ł. dotyczących rozwiązania umowy dzierżawy gruntu [...] wraz z usunięciem pawilonu handlowego. Uznał nadto za niedopuszczalne aby Urząd Miasta Ł. na trzy kolejne prośby o rozłożenie na raty podatku od gruntu przez okres roku nie udzielił żadnej odpowiedzi negatywnej czy też pozytywnej i to ta właśnie bezczynność i przewlekłość w załatwieniu sprawy spowodowała zadłużenie podatkowe. Po opływie roku otrzymał w konsekwencji z Urzędu Miejskiego w Ł. trzy pisma dotyczące rozwiązania umowy dzierżawy gruntu ze skutkiem natychmiastowym z uwagi na zaleganie z płatnością podatku. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które uprzednio sformułowało było w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż fragment skargi dotyczący decyzji podatkowej i jej zgodności z porozumieniem i umową został podniesiony w skardze po raz pierwszy. Ewentualne weryfikowanie decyzji podatkowej podjętej w zakresie podatku od nieruchomości może nastąpić w odrębnym postępowaniu przed Kolegium na podstawie wniesionego przez skarżącego stosownego środka zaskarżenia. Pismem procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymał sformułowane w skardze zarzuty. Stwierdził nadto, że gdyby nie opieszałość urzędników i brak nadzoru ze strony Burmistrza to nie doszłoby do zadłużenia podatkowego, a w konsekwencji wypowiedzenia dzierżawy gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań podkreślić w tym miejscu należy, że zaskarżone przez A. M. pisma z dnia [...]r. (nr [...]), z dnia [...]r. (nr [...]), z dnia [...]r. (nr [...]) ewidentnie nie stanowią ani decyzji administracyjnych, ani postanowień. Powyższe pisma są bowiem jedynie negatywnym ustosunkowaniem się do wniosków A. M. o rozłożenie na raty czynszu z tytułu umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Miasta Ł. oraz zawierają oświadczenie o rozwiązaniu tej umowy w związku z zaleganiem w uiszczaniu czynszu dzierżawnego. Jak trafnie w tej mierze wskazuje Kolegium problematyka rozwiązania umowy dzierżawy nieruchomości ma jednak charakter cywilny, gdyż instytucja dzierżawy znajduje uregulowanie w przepisach art. 693 - 709 k.c., a jako taka podlega właściwości sądów powszechnych. Tym samym sprawa ta nie jest załatwiana poprzez wydanie decyzji administracyjnej ani postanowienia w trybie przepisów k.p.a. Cywilnoprawny charakter ma również kwestia rozkładania na raty czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości, mająca swe źródło w cywilnoprawnych zdarzeniach dotyczących realizacji umowy prawa cywilnego. Prawidłowo Kolegium wskazuje też, iż na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Rada Miejska w Ł. podjęła dnia [...]r. uchwałę nr [...]w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Ł. i jej jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. W uchwale tej, stanowiącej akt prawa miejscowego, wskazano w § 8, iż "Umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części na raty następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego w formie ugody lub jednostronnego oświadczenia woli osoby wymienionej w par. 7". W sprawach tych nie wydaje się zaś decyzji administracyjnych ani postanowień. Tym samym stanowiska zawarte w zaskarżonych pismach Burmistrza Miasta Ł. negatywnie ustosunkowujące się do wniosku o rozłożenie na raty należności z tytułu dzierżawy nieruchomości gminnej czy też dotyczące rozwiązania tej umowy mają charakter cywilnoprawny i stanowią jeden z przejawów gospodarowania nieruchomością gminną. Zważyć bowiem należy, jak trafnie podkreśliło Kolegium, że jednostki samorządu terytorialnego (w tym Miasto Ł.) w obrocie prawnym realizują swoje zadania nie tylko w formach administracyjnych, wydając decyzje administracyjne (postanowienia administracyjne), od których można złożyć odwołanie (zażalenie) do organu wyższego stopnia, lecz również w formach cywilnoprawnych, w których sprawy nie załatwia się decyzją administracyjną (postanowieniem administracyjnym), lecz umową cywilnoprawną np. umową dzierżawy, czy też jednostronnymi cywilnoprawnymi oświadczeniami. Skoro zatem zaskarżone pisma Burmistrza Miasta Ł. nie stanowiły ani decyzji administracyjnych, od których przysługuje odwołanie, ani postanowień administracyjnych, od których przysługuje zażalenie to tym samym wniesiony przez A. M. do Kolegium środek zaskarżenia uznać należy, stosownie do art. 134 k.p.a., za niedopuszczalny. W myśl bowiem art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na wydane w toku postępowania zaskarżalne postanowienia. Tym samym w sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną czy też zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym wniesienie od niego odwołania (zażalenia) jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Nie istnieje bowiem decyzja administracyjna (postanowienie administracyjne) organu I instancji, od której (od którego) można się odwołać i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie sprawy w administracyjnym postępowaniu przez organ odwoławczy. W konsekwencji Kolegium zobligowane było do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na pismo nie stanowiące decyzji bądź postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Bez znaczenia prawnego jest tym samym czy skarżący od ww. pism Burmistrza złożył zażalenie (tak zatytułował wniesiony do Kolegium środek zaskarżenia) czy też w jego zamiarze pismo stanowiło odwołanie, jak twierdzi w skardze. Skoro bowiem wskazane przez niego pisma Burmistrza nie stanowiły ani decyzji administracyjnej, ani opartego na prawie administracyjnym postanowienia, to ani odwołanie od tychże pism ani zażalenie nie były dopuszczalne. Tym samym merytoryczne rozpoznanie wniesionego "środka odwoławczego" przez Kolegium rażąco naruszałoby prawo. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie zaskarżone przez A. M. postanowienie SKO w K., mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. Sąd nie był natomiast władny odnieść się do podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących umowy dzierżawy albowiem kwestie te, stanowiące roszczenia cywilnoprawne, nie mieszczą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Poza zakresem przedmiotowym sprawy znajdują się także poruszone w skardze kwestie dotyczące podatku. Kwestie te nie były bowiem objęte zaskarżonymi do Kolegium pismami. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.