II SA/Gl 1245/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M.S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 lipca 2025 r. nr SKO.II/426/90/2025 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu umieszczenia reklamy wyborczej na nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 23 lipca 2025 r., nr SKO.II/426/90/2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze. zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta C. (dalej "organ I instancji" lub "Burmistrz Miasta") z dnia 2 czerwca 2024 r. znak [...], którą wymierzono M. S. karę pieniężną w wysokości 1.009 zł za okres od dnia 5 kwietnia 2024 r. (data wszczęcia postępowania w sprawie) do dnia 7 kwietnia 2024 r. (usunięcie reklamy) z tytułu umieszczenia reklamy wyborczej na elewacji budynku znajdującego się w C. przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...] [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. poinformowano Skarżącego, który był pełnomocnikiem wyborczym Komitetu Wyborczego Wyborców – Samorządowcy Powiatu [...], że przedmiotowa reklama narusza § 21 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. a załącznika uchwały Rady Miejskiej C. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie C. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] – dalej uchwała krajobrazowa). Mianowicie poinformowano, że przesłania ona okna budynku, a ponadto jej powierzchnia przekracza 3 m2. W piśmie tym zawarto także wezwanie do niezwłocznego usunięcia reklamy. Z kolei pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. poinformowano Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie spornej reklamy. W trakcie obecności Skarżącego w siedzibie organu I instancji poinformował on, że reklama wyborcza została zdjęta z budynku w nocy w dniu 7 kwietnia 2024 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta decyzją nr [...] z dnia 5 czerwca 2024 r. wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 1.009 zł za okres od 5 do 7 kwietnia 2024 r. z tytułu umieszczenia reklamy wyborczej na elewacji budynku znajdującego się w C. przy ul [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania, jak również stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie. Podkreślono, że reklama wyborcza naruszyła § 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały krajobrazowej. Zasłania ona bowiem okna budynku, a jej powierzchnia przekracza 3 m2. Wskazano, że dokonany pomiar reklamy wykazał, że miała ona powierzchnię 14,52 m2 (6,6 m x 2,2 m). Wyjaśniono także, że karę wyliczono na podstawie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., gdyż Rada Miejska C. nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. W odwołaniu z dnia 18 czerwca 2024 r. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu brak obiektywizmu w stosunku do jego osoby, a także wybiórcze i niesprawiedliwe traktowanie kandydatów w zależności od komitetu wyborczego oraz stosowanie uchwały krajobrazowej, która w części została uchylona. W motywach odwołania Skarżący podniósł, że stosował się do uregulowań uchwały krajobrazowej. Jednak wobec stwierdzenia wielu przypadków jej naruszenia uznał, że jej obowiązywanie zostało zawieszone na czas kampanii wyborczej. Z tego względu zdecydował się na wyeksponowanie reklamy we wspomnianym miejscu. W jego ocenie, w przedstawionych okolicznościach skierowanie do jego osoby obowiązku usunięcia reklamy wyborczej i nałożenie kary pieniężnej stanowi o dyskryminacji. Końcowo Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Otóż w jego opinii, datą wszczęcia postępowanie z urzędu nie jest dzień sporządzenia zawiadomienia o tym fakcie, a dzień jego doręczenia stronie. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1265/24 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wysokość kary w kwocie 1.009,00 zł została ustalona prawidłowo, jednak nie została dokonana analiza zaistnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien rozważyć czy zaistniały podstawy do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji kierując się stanowiskiem i wytycznymi Sądu decyzją z dnia 2 czerwca 2025 r. wymierzył Skarżacemu karę pieniężną w wysokości 1.009 zł za okres od dnia 5 kwietnia 2024 r. (data wszczęcia postępowania w sprawie) do dnia 7 kwietnia 2024 r. (usunięcie reklamy) z tytułu umieszczenia reklamy wyborczej na elewacji budynku znajdującego się w C. przy ul [...], na działce nr [...] obręb [...] [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji ponowił argumenty jakie znalazły się w treści decyzji z dnia 2 czerwca 2024 r. Jednocześnie wskazał, że nie znalazł okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu I instancji, pomimo iż Skarżący zaprzestał naruszania prawa to należało uznać, że waga naruszenia nie jest znikoma. W sytuacji bowiem, gdy do naruszenia dochodzi w celu promowania kandydata w wyborach tj. w celu osiągnięcia potencjalnych korzyści w postaci sukcesu wyborczego, a nie w celu ochrony interesu strony, bądź jest to spowodowane wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencji, nie może być mowy o znikomym naruszenia prawa. Skarżący umieszczając przedmiotowy baner, użył go do zareklamowania własnej osoby w wyborach samorządowych. Jako profesjonalny uczestnik wyborów i organizator kampanii wyborczej powinien zorganizować kampanię w taki sposób aby wypełnić obowiązujące przepisy, w tym również przepisy prawa miejscowego. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż Skarżący miał świadomość. że przedmiotowy baner został umieszczony niezgodnie z uchwałą krajobrazową. W dniu 4 kwietnia 2024 r. drogą elektroniczną skierowano do niego pismo informujące o przekroczeniu obowiązujących zasad z wezwaniem o natychmiastowe usunięcie reklam niezgodnych z uchwałą krajobrazową. W dniu 5 kwietnia 2024 r. doszło do uszkodzenia mocowania baneru, ale zamiast jego usunięcia podjęto działania dotyczące naprawy jego zawieszenia. Ta sytuacja miała miejsce po otrzymaniu przez Skarżącego wezwania do usunięcia reklamy umieszczonej niezgodnie z uchwałą krajobrazową. Niezadowolony z treści decyzji Skarżący wniósł odwołanie do Kolegium, które przywołaną na wstępie decyzją utrzymało ją w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie kar pieniężnych za nielegalne reklamy. Zwrócono uwagę, że celem uchwały krajobrazowej, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jest uporządkowanie przestrzeni publicznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza Miasta o naruszeniu przez Skarżącego § 21 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. a załącznika uchwały krajobrazowej, jak również zgodził się, że zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., na zasadach określonych w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego daty wszczęcia z urzędu postępowania zauważono, że przepisy prawa nie regulują tej materii. Wyjaśniono jednak, że w judykaturze przyjmuje się, że co do zasady następuje ono z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Zawiadomienie natomiast o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla poinformowania o podjętych czynnościach, lecz nie determinuje daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. W tym kontekście Kolegium wskazało, że w dniu 4 kwietnia 2024 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej stwierdzając jej naruszenie. Z kolei pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania. W związku z tym – zdaniem organu odwoławczego - że dopełniono warunku zawiadomienia Skarżącego o czynności organu i ze względu na fakt skutecznego doręczenia zawiadomienia, prawidłowo organ I instancji uznał, że karę należy naliczyć od 5 kwietnia 2024 r. Kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach, który ocenił, że wysokość kary została ustalona przez organ prawidłowo. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ sąd administracyjny wskazał jakie czynności muszą zostać wykonane przez organ I instancji. W ocenie Kolegium pomimo braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy Skarżący zapoznał się z nim na podstawie zawiadomienia z dnia 15 maja 2024 r., ponieważ stan ten nie uległ zmianie. Naruszenie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji nie spowodowało negatywnych skutków dla Skarżącego. Kolegium nie uznało za zasadne podzielić zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w tym zakresie podzieliło stanowisko organu I instancji. W jego ocenie Skarżący jako kandydat na radnego, powinien mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta, zwłaszcza że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać w 2018 r. Skarżący naruszył postanowienia uchwały krajobrazowej, celem promowania swojej kandydatury i w którym uporczywie z tego powodu trwał pomimo poinformowania go przy wszczęciu postępowania o stanowisku organu oraz konsekwencjach utrzymywania stanu sprzeczności z uchwałą. Uporczywe kontynuowanie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą, co wynika bezpośrednio z treści art. 189f pkt 1 k.p.a., który przesłanką odstąpienia czyni zaprzestanie narusza prawa. W skardze z dnia 23 sierpnia 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w Gliwicach, Skarżący zarzucił decyzji Kolegium: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niezawiadomienie Skarżącego o przystąpieniu przez Burmistrza Miasta C. do ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków nie uniemożliwiło stronie przedstawienia argumentacji dotyczącej zasadności i celowości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz uznanie, że zapoznanie się przez stronę z materiałem dowodowym ponad rok przed wydaniem decyzji zapewniło stronie prawo do czynnego udziału w sprawie; b) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, w tym przede wszystkim dobrowolnie podjętych przez Skarżącego działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (w postaci demontażu tablic reklamowych objętych postępowaniem po 3 dniach od jej umieszczenia), skali ingerencji w krajobraz jako dobro prawnie chronione (która była znikoma wobec jedynie częściowego naruszenia postanowień uchwały, a także estetyki okolicy w okresie kampanii wyborczej), c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów i uznanie, że należało nałożyć karę na Skarżącego za wywieszenie reklamy wyborczej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy prawidłowo obliczono powierzchnię zawieszonej na budynku reklamy, d) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, e) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i naruszenie zasady pogłębiana zaufania i równego traktowania obywateli poprzez wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej, podczas gdy innym osobom prowadzącym kampanię wyborczą i naruszającym zapisy uchwały krajobrazowej nie zostały wymierzone kary, f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona, bowiem Skarżący niezwłocznie usunął reklamę, a skala naruszenia prawa była znikoma. Dodatkowo Skarżący wskazał, że w sentencji decyzji Kolegium błędnie oznaczono datę wydania decyzji przez Burmistrza Miasta C. jako dzień 2 czerwca 2024 r. natomiast w uzasadnieniu wskazano datę 5 czerwca 2025 r. Prawidłowa data decyzji Burmistrza Miasta C. to 2 czerwca 2025 r.  W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonalności decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty uzasadniające jego zdaniem zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy jest kontrola rozstrzygnięcia organu administracji, którym wymierzono Skarżącemu karę pieniężną za umieszczenie reklamy wyborczej z naruszeniem uchwały krajobrazowej. Zaskarżona decyzja została wydana ponownie w sprawie w której tut. Sąd orzekł w wyroku z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1265/24. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące powierzchni reklamy, określenia wysokości kary czy braku równego traktowania obywateli poprzez wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej były już przedmiotem oceny Sądu. Wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 lutego 2025 r. dotyczyły jedynie braku oceny organów orzekających w sprawie co do możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organy kierując się wytycznymi sądu oceniły czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowanie wspomnianej wyżej instytucji odstąpienia. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 343/25, LEX nr 3935148). W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prowadząc ponownie postepowanie w sprawie prawidłowo zrealizowały wytyczne Sądu wynikające z wyroku z dnia 5 lutego 2025 r. i dokonały oceny wystąpienia przesłanek z art.189f §1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie nagannym okazało się działanie Skarżącego, który pomimo powiadomienia go o naruszeniu przepisów prawa miejscowego tj. uchwały krajobrazowej nie podjął działań mających na celu usunięcie baneru z miejsca do tego nieprzeznaczonego. Z ustaleń organu I instancji wynika nawet, że pomimo wezwania skierowanego do Skarżącego w dniu 4 kwietnia 2024 r. nie usunął on banneru, a w dniu 5 kwietnia 2025 r. doszło do naprawy jego uszkodzonego mocowania. Jak sam Skarżący powiadomił, usunął baner wyborczy dopiero 7 kwietnia 2024 r. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że naruszenie prawa przez Skarżącego nie było znikome. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie (vide wyrok tut. Sądu z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 694/25). Odnosząc się o zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd stwierdza, że brak zawiadomienia organu I instancji o zakończeniu postępowania nie miał bezpośredniego wpływu na obronę praw Skarżącego w postępowaniu przed organem odwoławczym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania nie miało charakteru istotnego, mającego wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji poczynionych ustaleń Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.