II SA/Gl 1246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. P.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] o nr rej. [...], w wysokości odpowiadającej różnicy między kwotami [...] zł. W uzasadnieniu podał, że z tytułu wydanej karty pojazdu uiścił kwotę [...] zł., zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310). Rejestracji pojazdu dokonał [...] r. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał uznał za niezasadne ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł i zobowiązał Ministra Infrastruktury do wydania do dnia 1 maja 2006 r. rozporządzenie ustalającego opłatę w wysokości uzależnionej od kosztów wydania karty. Pismem z dnia [...] r. Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji UM, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił zwrotu żądanej kwoty. Poinformowano stronę, że opłata w kwocie 500 zł była pobierana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu z ustawą Prawo o ruchu drogowymi oraz Konstytucją RP, to jednak odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Nowy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., określający wysokość opłaty na kwotę 75 zł, wszedł w życie 15 kwietnia 2006 r. Brak zatem podstaw do zwrotu różnicy, albowiem opłata od wnioskodawcy pobrana została zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem. Pismem z [...] r., złożonym w organie [...]., P.K. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, powielając żądanie i argumentację zawarte we wniosku o zwrot części uiszczonej opłaty. W odpowiedzi organ pismem z [...] r., doręczonym stronie [...] r. odmówił zwrotu części uiszczonej opłaty. Podniesiono, że opłata została pobrana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie rejestracji pojazdu. Natomiast kierując się wyrokiem Trybunału, obowiązującym od 30 kwietnia 2006 r., Minister Transportu i Budownictwa dokonał usunięcia naruszenia prawa i wydał nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r., które weszło w życie 16 kwietnia 2006 r. W dniu [...] r., za pośrednictwem organu administracji, wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego na akt, którym odmówiono zwrotu części pobranej opłaty. Zarzucił, że rozporządzenie, na podstawie którego pobrana została opłata w kwocie 500 zł. było także niezgodne z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który ma moc bezpośrednio obowiązującą w krajach członkowskich. Przepis ten stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada na podobne produkty krajowe. W przypadku kolizji przepisów prawa krajowego z przepisami wspólnotowymi, organy krajowe mają obowiązek stosować prawo wspólnotowe. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że opłaty zostały pobrane w wysokości zgodnej z przepisami obowiązującymi w dacie rejestracji pojazdu. Wyrok Trybunału wyznaczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów na 1 maja 2006 r. Dnia 26 marca 2006 r. właściwy Minister wydał nowe rozporządzenie, ustalające wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie 15 kwietnia 2006 r. i od tej daty możliwe było pobieranie opłaty w niższej wysokości. Od skarżącego pobrano zatem opłatę w wysokości zgodnej z przepisami i brak jest podstaw do jej częściowego zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. należy zatem zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, co czyni dopuszczalną wniesioną na niego skargę. Obowiązek o jakim mowa nie dotyczy przy tym obowiązku zwrotu dochodzonej części opłaty przez organ, lecz obowiązku strony uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Zastrzeżenie to znajduje swoje potwierdzenie w treści powołanej wyżej uchwały. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Stwierdzając zatem sprzeczność działań administracji z prawem, sąd uprawniony jest do stosowania środków przewidzianych ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę uchyla ten akt, co przewiduje przepis art. 146 § 1 powoływanej ustawy. Jak wskazano w powoływanej uchwale, wydanie karty pojazdu jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu. Uprzednie uiszczenie opłat związanych z rejestracją, w tym za kartę pojazdu, jest warunkiem wydania decyzji o zarejestrowaniu. Zwrot podania o rejestrację z powodu nieziszczenia opłaty, względnie uiszczenia jej w nieprawidłowej wysokości podlega kontroli sądu co do swej legalności. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku wystąpienia przez właściciela pojazdu już po jego zarejestrowaniu z żądaniem zwrotu opłaty w części niezasadnie pobranej. W takim przypadku żądanie strony dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Odnosząc się do żądania zwrotu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kontrolując legalność stanowiska organu sąd w istocie odnosi się do kwestii, jaka była treść obowiązku ciążącego z mocy prawa na stronie. W niniejszej sprawie spór dotyczy wyłącznie wysokości należnej za kartę opłaty i tylko do tego ogranicza się badanie legalności działania organu. Podstawą do pobrania od skarżącego opłaty w wysokości 500 zł. za kartę rejestrowanego pojazdu był przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r., obowiązujący od 21 sierpnia 2003 r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 nie ulega wątpliwości, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją i ustawą. Ponieważ od daty uchwalenia przedmiotowego rozporządzenia nie uległ zmianie stan prawny kreowany przepisami ustawy i Konstytucji należy uznać, że niezgodność stwierdzona przez Trybunał miała miejsce począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego. Nie zmienia tego fakt, że dla uchylenia mocy obowiązującej przepisów konieczne jest wydanie orzeczenia przez uprawniony organ – Trybunał Konstytucyjny. Obowiązywanie jest cechą aktów prawnych, polegającą na obowiązku ich przestrzegania i stosowania. Natomiast kwestia zgodności odnosi się do treści tych obowiązków. Skutkiem orzeczenia Trybunału o niezgodności jest utrata mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny. Skutkiem odroczenia w czasie momentu utraty przez akt mocy obowiązującej jest sytuacja, w której obowiązują przepisy sprzeczne w swej treści z Konstytucją czy ustawą. Kryteria obowiązywania prawa nie są bowiem związane z określoną treścią przepisów, lecz mają charakter formalny – o obowiązywaniu decyduje fakt ustanowienia przepisów przez kompetentny organ w sposób przewidziany prawem i ich nie uchylenie w trybie przewidzianym przez przepisy. Jednym z takich trybów jest właśnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Trybunał w motywach wyroku, przepis rozporządzenia wykonawczego, ustalający wysokość opłaty za kartę w wysokości 500 zł został wydany z naruszeniem upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym a konsekwencji z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten, ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, kreuje nowa daninę publiczną o charakterze podatkowy. Nałożenie takiej daniny w drodze aktu wykonawczego narusza przepis art. 217 Konstytucji. Orzekając o niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją Trybunał jednocześnie odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż traci on moc z dniem 1 maja 2006 r. Faktyczna utrata mocy obowiązującej rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. nastąpił jednak wcześniej, zostało ono bowiem z dniem 15 kwietnia 2006 r. uchylone przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421). Zatem w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006 r. obowiązywał przepis ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału. Zgodnie z art. 173 Konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jest jednak ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom z tym, że podległość ta jest ograniczona do ustaw i Konstytucji. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r. sygn. 2/978 (OTK Z 1998r., nr 1 poz. 4) Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( zob. w uchwałach NSA z dnia 30 października 2000r. sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 2 pos. 63, z 15 grudnia 2000r. sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r. sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136, w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Stwierdzenie przez sąd orzekający w sprawie indywidualnej, że akt wykonawczy jest niezgodny z aktami rangi ustawowej jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W kontrolowanym przypadku strona domagała się zwrotu części uiszczonych opłaty w kwocie przewyższającej 75 zł za kartę pojazdu a zaskarżonym aktem organ zwrotu takiego odmówił podając, że działał na podstawie obowiązujących przepisów. Fakt utraty przez te przepisy mocy obowiązującej w następstwie stwierdzenia niezgodności z ustawą i Konstytucją nie ma znaczenia w przekonaniu organu dla oceny prawidłowości działań organów w dacie działania. Skutki płynące z zajęcia takiego stanowiska w przekonaniu Sądu nie są możliwe do zaakceptowania. Jak wyżej zostało wskazane, odmowa zwrotu części opłaty na etapie kontroli sądowej wiąże się z koniecznością ustalenia przez Sąd treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 77 ust. 3 przewiduje, że kartę pojazdu wydaje się po uiszczeniu opłaty. Zgodnie z art. 77 ust 4 pkt 2 w związku z art. 77 ust. 5 ustawy, wysokość opłaty winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyżej cytowanym wyroku Trybunału, że kwota 500 zł. ustalona w rozporządzeniu MI z dnia 28 lipca 2003 r. została określona z przekroczeniem delegacji ustawowej a w konsekwencji, w części przekraczającej wysokość wynikającą z kosztów druku i dystrybucji kart, stanowi daninę publiczną nałożoną w akcie podstawowym, co narusza art. 217 Konstytucji. Mając możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i wobec stwierdzenia, że będący podstawą pobierania opłaty w kwocie 500 zł przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i Konstytucją, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku uznania prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu. Ochrona skutków wynikających z tej zasady nie jest przy tym przywilejem, lecz obowiązkiem Sądu, zobligowanego do kontroli zgodności działań władzy publicznej z przepisami prawa. Nie zależy od uznania Sądu, czy dopuści i zaakceptuje działania organów władzy publicznej względem jednostki, stojące w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym i ustawowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była kwotą nienależnie uiszczoną. Organ zatem był zobowiązany zwrócić stronie tę kwotę. Dla ustalenia kosztów, o jakich mowa w art. 77 ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie wydania zaskarżonego do sądu aktu odmawiającego zwrotu, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) - w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, jako adekwatną do zapisanych w ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym kosztów druku i dystrybucji kart pojazdu. Zwrócić należy także uwagę, że w powoływanej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 wyrażono tezę, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykonana świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony akt. Na podstawie art. 152 powoływanej ustawy orzeczono, akt ten nie może być wykonywany w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.