II SA/Gl 1246/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. ustalił wysokość należnej od F. K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka [a], spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego we wsi G., na kwotę 6.532 zł. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. ponownie ustalił należną od strony opłatę w tej samej kwocie. Pismem z dnia [...] r. F. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie cyt. "2 decyzji odnośnie sprzedaży 2 działek". Pismo nie wskazywało dat wydania ani numerów decyzji mających, podlegać w intencji strony ponownemu rozpoznaniu. Jako podstawę wniosku F. K. wskazał art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej, jak wskazano, "ostateczną decyzją Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...] r.". Następnie, w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowionego, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...], przywołując art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyzji z dnia [...] r. Od otrzymanej decyzji F. K. wniósł odwołanie podnosząc, iż przed sprzedażą działek [b] i [a] nie został uprzedzony o konieczności uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odwołanie, jak wynika z jego treści, dotyczyło łącznie dwóch otrzymanych przez stronę decyzji pierwszoinstancyjnych odmawiających uchylenia decyzji ustalającej opłatę, zarówno objętej niniejszą kontrolą decyzji z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej uchylenia ustalającej opłatę decyzji z dnia [...]r., jak i nie znajdującej się w aktach sprawy decyzji odmawiającej uchylenia rozstrzygnięcia dotyczącego opłaty z tytułu sprzedaży działki nr [b]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Wójta Gminy G. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. podnosząc w uzasadnieniu, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przeznaczenie działki [a] w planie miejscowym, który utracił moc określone było jako tereny upraw polowych i ogrodniczych, w nowym planie uchwalonym w dniu [...] r. nieruchomość położona jest w jednostce oznaczonej symbolem TMN2 – mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, wraz z usługami i infrastrukturą techniczną. Uchwalenie nowego planu spowodowało zatem wzrost wartości nieruchomości, szczegółowo uwidoczniony w sporządzonym operacie. Z akt sprawy nie wynika czy i w jaki sposób Kolegium rozpoznało wniesione tym samym pismem odwołanie F. K. od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji przewidującej opłatę planistyczną wskutek sprzedaży działki [b]. Pismem z dnia [...] r. F. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium po raz kolejny wskazując, że popełnił wprawdzie błąd sprzedając działkę w niekorzystnym terminie jednak nie został pouczony o skutkach prawnych takiej transakcji. Wniósł też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (ten ostatni wniosek został oddalony postanowieniem Sądu z dnia 19 stycznia 2011 r.). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wadliwe wznowienie postępowania w stosunku do decyzji, która w dacie wznowienia nie istniała w obiegu prawnym. Decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] r., której dotyczyło wznowione postępowanie, została bowiem uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one, z innych wprawdzie przyczyn niż wskazane w skardze, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242; B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 504 i nast.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. W zależności od wyniku dokonanych ustaleń organ bądź to postanowieniem wznawia postępowanie w sprawie bądź też, w drodze decyzji, odmawia jego wznowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Jeśli natomiast wskutek błędnych ustaleń organu, wznowi on postępowanie w sprawie, pomimo iż w rzeczywistości winien był wznowienia takiego odmówić z uwagi na wystąpienie przedmiotowych bądź podmiotowych przesłanek niedopuszczalności wznowienia bądź z uwagi na nie zachowanie terminu do wniesienia podania, organ winien prowadzone postępowanie wznowieniowe umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. albowiem jego prowadzenie jest od początku bezprzedmiotowe - por. B. Adamiak: ibidem, s. 544. Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy można zatem stwierdzić, iż gdyby strona domagała się wznowienia postępowania w stosunku do decyzji, która nie tylko nie uzyskała przymiotu ostateczności ale w ogóle, wskutek jej uchylenia w procedurze odwoławczej, nie pozostaje w obrocie prawnym, to właściwy organ zobligowany byłby do odmowy wznowienia postępowania. W sprawie będącej przedmiotem obecnej kontroli okoliczność taka nie miała jednak miejsca. F. K., domagając się pismem z dnia [...] r. wznowienia postępowania w sprawie orzeczonych wobec niego opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze sprzedażą dwóch działek wskazał jedynie, że chodzi mu o dwie decyzje, nie podając jednak dat ich wydania i numerów. Zdaje się być zatem oczywistym, iż w istocie stronie chodziło o wznowienie postępowań zakończonych w kwestii opłaty z tytułu wzrostu wartości każdej z dwóch działek decyzją ostateczną, nie zaś nie kończącą sprawy decyzją uchyloną przez organ II instancji. Jeśli jednak Wójt Gminy G. miał co do zakresu żądania F. K. wątpliwości to winien był, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony co do zakresu zgłoszonego żądania. Stwierdzenie bowiem, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. W rzeczywistości organ nie wezwał jednak F. K. do sprecyzowania zawartego w podaniu żądania lecz samodzielnie uznał, że podanie strony dotyczy decyzji z dnia [...] r., a więc tego właśnie rozstrzygnięcia, które nie tylko, wbrew dyspozycji art. 145 k.p.a., nigdy nie uzyskało przymiotu ostateczności ale nadto, wskutek uchylenia go decyzją Kolegium, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji, nie dostrzegając, że odnosi się do nieistniejącej w obiegu prawnym decyzji z dnia [...] r., wznowił postępowanie, a w wyniku jego przeprowadzenia odmówił uchylenia tejże decyzji uznając ją za prawidłową. Także rozpoznające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie dostrzegło, iż postępowanie wznowione dotyczy decyzji, nie pozostającej w obrocie prawnym i utrzymało decyzję Wójta Gminy G. w mocy, dopiero w odpowiedzi na skargę wskazując popełniony błąd. W konsekwencji, w sposób rażący narusza zatem prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowionego decyzja organu I instancji odmawiająca uchylenia decyzji, która w dacie wznowienia nie istniała w obrocie prawnym, nigdy też nie była decyzją ostateczną. Takim samym rażącym naruszeniem prawa w efekcie dotknięta jest utrzymująca decyzję pierwszoinstancyjną w mocy zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja SKO w B. Ponownie prowadząc postępowanie organ winien umorzyć bezprzedmiotowe od początku postępowanie wznowione w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r., rozważyć wniesione przez stronę podanie w przedmiocie wznowienia, w miarę potrzeby wzywając stronę do sprecyzowania zakresu żądania, a następnie, w zależności od wyniku ustaleń, podjąć właściwe czynności. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że kontroli Sądu podlegały w niniejszej sprawie jedynie rozstrzygnięcia dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] r. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ostatecznej decyzji z dnia [...] r. W świetle przedstawionych wyżej wywodów zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego.