II SA/Gl 1246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku D.K. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego przy istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w T.. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5, art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 kpa. Załączniki decyzji stanowią mapa zasadnicza w skali 1:1000 stanowiąca jej część graficzną i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym oraz część tekstową wyników tej analizy. Decyzja zawiera ustalenia o jakich mowa w art. 61 ust. 7 oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy o jakich mowa w art. 54 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Między innymi określono w niej linię zabudowy zgodnie z załącznikiem mapowym, którą ustalono z powołaniem się na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestycja planowana na terenie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego spełnia warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wymóg "dobrego sąsiedztwa" wynikający z pkt 1 ust. 1 tego przepisu. Ustalenia w zakresie tego ostatniego przepisu zostały dokonane w oparciu o wnioski wynikające z wyników analizy obszaru sąsiedniego. Wobec tego brak było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Stwierdzono nadto, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Wniosły one uwagi do projektowanej inwestycji pismem z dnia [...]r. W odwołaniu od tej decyzji współwłaściciele działki sąsiedniej W. i G. małżonkowie P. stwierdzili, że nie zgadzają się z projektowaną lokalizacją pawilonu usługowo-handlowego przed budynkiem mieszkalnym inwestorów. Ich zdaniem budowa pawilonu jest możliwa za tym budynkiem, w ogrodzie, gdzie "nie będzie nikomu przeszkadzała i szpeciła otoczenia". Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta T. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Dokonując oceny wyników analizy obszaru analizowanego w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy SKO stwierdziło, że parametry określone w decyzji znajdują potwierdzenie w wynikach analizy i zostały określone prawidłowo, oprócz linii zabudowy, która jest jednym z narzędzi pozwalających na realizację ładu przestrzennego. Podstawowa zasada wyznaczenia tej linii dla nowej zabudowy została określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., która nie została w odniesieniu dla planowanej inwestycji zachowana i to w sytuacji, gdy dotychczasowa zabudowa na działce objętej planowaną inwestycją i działkach sąsiednich jest zrealizowana w takiej samej odległości od ulicy. Zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji ciągłość tej linii zostanie ewidentnie naruszona. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że wyznaczenie innej linii zabudowy jest co prawda zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia możliwe ale tylko wówczas jeżeli będzie to wynikać z analizy terenu sąsiedniego. Na takie przesłanki Prezydent Miasta T. się jednak nie powołał. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. D. i M. małżonkowie K. zarzucili, że wbrew stanowisku SKO planowana lokalizacja pawilonu usługowo-handlowego nie naruszy istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego. Z uwagi na zagospodarowanie i zadrzewienie działek sąsiednich, nie widać w jakiej odległości od drogi są usytuowane znajdujące się tam budynki. Podnieśli nadto, że usytuowanie planowanego pawilonu w dalszej linii zabudowy od ulicy byłoby dla sąsiadów, małżonków P., znacznie bardziej uciążliwe a nadto nieopłacalne gdy chodzi o rentowność planowanej działalności gospodarczej, którą zmuszeni są podjąć z uwagi na trudną sytuację finansową i osobistą (bezrobocie skarżącego). Stwierdzili nadto, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, w sąsiedztwie znajdują się również budynki wykorzystywane na działalność usługową. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez SKO nie stanowił zarzut braku przez planowaną inwestycję kontynuacji funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a jedynie zakwestionowanie prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy. W tym zaś zakresie stanowisko SKO należy w całości podzielić. Nie zakwestionowali go też co do zasady sami skarżący, którzy twierdzą jedynie, że określona w decyzji organu pierwszej instancji linia zabudowy nie naruszy istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Stwierdzenie to nie podważa jednak w żadnym wypadku zajętego przez SKO, a znajdującego pełne potwierdzenie w materiale sprawy stanowiska, że ustalona linia zabudowy jest niezgodna z treścią § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy. Jak to zasadnie stwierdziło SKO istnieje co prawda możliwość ustalenia linii nowej zabudowy z odstępstwami od zasad o jakich mowa w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia. Z opracowanej dla planowanej inwestycji analizy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnienie dla takiego odstępstwa jednak nie wynika. W ogóle rozważań pod tym względem analiza ta nie zawiera. Analizy takiej nie przeprowadził również organ pierwszej instancji, a w szczególności nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu jego decyzji i to w sytuacji gdy w tym zakresie zostały zgłoszone zastrzeżenia przez uczestników małżonków P. w piśmie z dnia [...]r., do którego to pisma Prezydent Miasta T. w ogóle się nie odniósł. W konsekwencji braku tego nie mógł usunąć organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 136 kpa, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa. Prowadzi to do stwierdzenia, że uchylenie w takiej sytuacji decyzji organu pierwszej instancji w całości (z uwagi na specyfikę decyzji o warunkach zabudowy) i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia odpowiada treści art. 138 § 2 kpa. W związku z treścią skargi należy nadto stwierdzić, że w świetle obowiązujących przepisów dla ustalenia obowiązującej linii zabudowy nie może mieć znaczenia sytuacja osobista i materialna inwestorów oraz rentowność planowanej działalności gospodarczej. Gdy zaś chodzi o znaczenie w tym względzie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich (poprzez ich zakrzewienie i zadrzewienie) to nie jest wykluczone wzięcie tego pod uwagę przy prawidłowo przeprowadzonej analizie o jakiej mowa w § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw