II SA/Gl 1247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] a nadto decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zasoby geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37 poz. 333), Starosta [...] ustalił dla "A" Sp. z o.o. C. opłatę za udostępnienie jej danych i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w związku z zamówieniem [...], dotyczącym Modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy K. w kwocie 8 600, 25 zł. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2014 r. pełnomocnik w/w "A" zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z powołaniem się na podstawę wznowienia art. 145a § 1 kpa, w związku z wejściem w dniu 12 lipca 2014 r. w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, którym Trybunał stwierdził niezgodność z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP art. 40 ust 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że regulacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy stanowiła delegację do wydania m.in. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r., w oparciu o które została ustalona opłata. W konsekwencji rozporządzenie to "dzieliło" przepisy ustawowe w oparciu o które zostało wydane. Nie zmienia tego okoliczność, że w/w wyrokiem TK orzekł, że przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy utraci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od ogłoszenia wyroku, w sytuacji gdy przepis ten był niekonstytucyjny już od chwili jego wydania. W konsekwencji niekonstytucyjne było też oparte na tym przepisie rozporządzenie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa Starosta [...] odmówił uchylenia objętej postanowieniem wznowieniowym swojej wcześniejszej w/w decyzji z dnia [...] r. ustalając wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie jednak brak jest podstaw do uchylenia objętej nim decyzji. W związku z odroczeniem przez TK utraty mocy obowiązującej objętej wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b, przepis ten obowiązywał w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Oznacza to, że była ona wydana zgodnie z obowiązującym w dacie jej podjęcia prawem. Tym samym późniejsza utrata mocy przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji nie stanowi podstawy do jej uchylenia. W tym względzie Starosta [...] powołał się na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w C. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 a § 1 i § 2 kpa przez odmowę uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., podczas gdy w związku z wyrokiem TK z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 powinna zostać ona uchylona. W uzasadnieniu odwołania powtórzono co do zasady argumenty zawarte wcześniej we wniosku o wznowienie postępowania co do niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego od daty jego uchwalenia. Dodatkowo powołał się na obowiązującą, po nowelizacji dokonanej ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) treść art. 40 a ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za udostępnienie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu – w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie, udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r lecz nie z przyczyn podniesionych w jej uzasadnieniu. W sprawie nie sposób bowiem, zdaniem SKO uznać, by decyzja z dnia [...] r. – stosownie do art. 145a § 1 kpa – została wydana na podstawie aktu normatywnego, o którego niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą orzekł TK. Posłużenie się w art. 145a § 1 kpa przez ustawodawcę zwrotem "Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja" nie pozostawia wątpliwości, że chodzi tu o konkretne przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji. Decyzja Starosty z dnia [...] r. nie została zaś wydana na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne uznanego przez TK w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji (część I sentencji wyroku). Przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie był bowiem adresowany do Starosty i nie działał on na jego podstawie. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa) wynika przy tym obowiązek ścisłej wykładni przepisów prawa dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego. Wykluczona jest zatem możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 145 a § 1 kpa w sytuacji, gdy podstawą orzekania były przepisy rozporządzenia z 2004 r., a TK nie orzekł o niezgodności tych przepisów z Konstytucją, lecz o niezgodności z Konstytucją delegacji ustawowej, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie z 2004 r. Moc wiążącą ma bowiem tylko rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku TK. Skoro więc, w zakresie w jakim TK stwierdził niezgodność danego przepisu z Konstytucją, przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej decyzji z dnia [...] r., to nie występuje przesłanka z art. 145 a § 1 kpa. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyło "A" Sp. z o.o. w C. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.: 1) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 a § 1 i § 2 kpa w zw. z wyrokiem TK z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 30/12), poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] r., podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 lipca 2014 r., na podstawie którego decyzja ta została wydana, decyzja ta winna zostać uchylona, 2) naruszenie art. 145a § 1 w zw. z art. 16 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że w przypadku stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności przepisu stanowiącego delegacje ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego nie można domagać się wznowienia postępowania, jeżeli decyzja ostateczna wydana w tymże postępowaniu została oparta na przepisach rozporządzenia, a nie bezpośrednio na przepisie ustawy stanowiącym delegację do jego wydania, podczas gdy w takich okolicznościach bez wątpienia uznać należy, że decyzja ostateczna została wydana na podstawie aktu normatywnego uznanego przez TK za niezgodny z Konstytucją, 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] r., podczas gdy z uwagi na ww. naruszenie przepisów prawa, organ II instancji winien był ją uchylić i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec odmiennie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy uznać w stanie faktycznym niniejszej sprawy za błędne stanowisko SKO, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wynikająca z tej decyzji, a obciążająca skarżącą opłata, została ustalona m.in. na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem TK z dnia 23 czerwca 2013 r. sygn. akt 30/12. W związku z tym należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko skarżącej, że konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia jest przyjęcie niekonstytucyjności aktu wykonawczego, wykonanego w oparciu o niekonstytucyjną delegację. Konstatacja ta ma przy tym niewątpliwe zastosowanie zdaniem Sądu po wejściu w życie orzeczenia TK w przedmiocie niekonstytucyjności delegacji ustawowej. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie skoro w postępowaniu wznowieniowym decyzja organu pierwszej instancji została wydana dnia [...] r., zaś zgodnie z w/w wyrokiem TK przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy utracił moc z dniem 12 lipca 2014 r., a to wobec upływu dnia 11 lipca 2014 r. dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw (z 2013 r. poz. 805), którym TK jednocześnie orzekł, że objęty tym wyrokiem przepis traci moc obowiązującą z upływem takiego okresu. Stanowisko, że konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności delegacji ustawowej jest niekonstytucyjność wydanego w oparciu o tę delegację rozporządzenia praktycznie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie budzi kontrowersji (zobacz m.in. wyrok TK z 12 września 2006 r. sygn. akt K 55/05 i z 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 oraz powołany w skardze wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 54/14). Ostatni z tych wyroków, wbrew stanowisku SKO zawartemu w odpowiedzi na skargę zachowuje przy tym pełny walor również na gruncie niniejszej sprawy. Zajęte tam przez NSA stanowisko ma bowiem ogólny charakter i nie ma znaczenia, że zostało ono wyrażone w odniesieniu do sprawy toczącej się w zwyczajnym trybie a nie w trybie wznowieniowym. Wobec powyższego wbrew stanowisku SKO po 11 lipca 2014 r. należało przyjąć, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana w warunkach o jakich mowa w art. 145a kpa. Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez uprawniony przedmiot w ustawowym terminie, to zasadnie Starosta [...] wznowił w tej sprawie postępowanie na podstawie przedmiotowego wniosku. Konsekwencją prawidłowego wznowienia jest zaś (z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie zachodzą) obowiązek rozpoznania sprawy zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie postępowania wznowieniowego, czego organy orzekające nie uczyniły. W przypadku stwierdzenia istnienia podstaw wznowieniowych z art. 145a kpa, w postępowaniu wznowieniowym nie ma zatem znaczenia czy objęta tym postępowaniem decyzja była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sprawę należy bowiem rozpoznać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów. W tym względzie ma też zastosowanie powoływany przez organy obu instancji uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12, która zapadła w innym stanie faktycznym i prawnym, a mianowicie odnosiła się do czasu kiedy nie upłynął jeszcze termin wdrożenia utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych przez TK za niekonstytucyjne. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego po nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 897), która w odnoszącym się do niniejszej sprawy zakresie weszła w życie dnia 12 lipca 2014 r. (art. 16 tej ustawy), należy też stwierdzić, że w sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiem mowa w art. 151 § 2 kpa, a to wobec odmiennego obecnie uregulowania mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie treść art. 40a ust. 2 pkt 3 znowelizowanej ustawy. W tym względzie stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie jest przy tym podobny jak w sprawie w której zapadł, powoływany już wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 54/14. Jak wynika bowiem z treści akt administracyjnych, z treści dokumentów dołączonych do skargi jak i częściowo z samej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. ustalona tą decyzją opłata została wyliczona za udostępnienie skarżącej materiałów zasobu w związku z wykonywaniem przez nią prac geodezyjnych o jakich mowa w art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy. Polegały one bowiem na modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie Gminy K., która zgodnie z treścią art. 24a w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy należy do zadań Starosty [...]. Prace te zostały przy tym wykonane przez skarżącą w ramach realizacji umowy zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Oznacza to, że na gruncie przepisów prawa materialnego obowiązujących w czasie postępowania wznowieniowego udostępnienie skarżącej materiałów z zasobu w celu wykonania objętej tą umową prac było zwolnione z opłaty. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia takiej opłaty jako bezprzedmiotowej powinno zostać zatem umorzone na podstawie art. 105 kpa. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. O umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3, p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy.