II SA/Gl 1247/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku Z.G. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb: [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu podano m. in., że teren objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie analizy stwierdzono, że nie jest spełniony warunek umożliwiający wydanie decyzji wymieniony w punkcie 2 i 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą odmowy jest brak faktycznego dostępu terenu do drogi publicznej, brak wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie drogi dojazdowej oraz wynikający z tego brak tzw. dobrego sąsiedztwa. Wnioskowana działka nie była dotąd przeznaczona pod zabudowę w żadnym akcie planistycznym (studium, planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy), co wynikało z jej niekorzystnych cech ekofizjograficznych. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z jego ustaleniami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł przez pełnomocnika Z.G. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2-3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że działka 1068/1 nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy działka posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], poprzez ustanowione służebności drogowe, w sytuacji, gdy warunki techniczne nie stanowią przepisów odrębnych, na podstawie których można odmówić wydania warunków zabudowy, a także naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 7 k.p.a., 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 462/18, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Pełnomocnik inwestora pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. wskazał, iż zmienia wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki nr 1 w taki sposób, że wnosi o rozpatrzenie wniosku przy ustaleniu, że ww. działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W konsekwencji powyższego - mając na uwadze zalecenia Sądu - postanowieniem z dnia [...] r. organ zlecił Prezydentowi Miasta B. uzupełnienie dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m.in., że aktualnie warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego działki nr 1 - z dostępem od ul. [...] - stanowiły już uprzednio przedmiot rozstrzygnięcia Kolegium (decyzja z dnia [...] r., nr [...], która była konsekwencją prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1623/13), gdzie ostatecznie stwierdzono, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony w sprawie wszczętej wnioskiem I.G., a dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1. Nie stwierdzono wówczas, co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem, skoro po wydaniu prawomocnej decyzji Kolegium z dnia [...] r., w obszarze analizowanym obejmującym działki dostępne z ul. [...] nie doszło do powstania nowej zabudowy mogącej stanowić dobre sąsiedztwo z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. stan faktyczny nie uległ zmianie, stąd brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył przez pełnomocnika Z.G., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak dokonania rzetelnej analizy wystąpienia przesłanek zawartych w ustawie oraz oparcie decyzji jedynie na pośrednim i wątpliwym dowodzie, a przez to naruszenie również art. 7 k.p.a.; 2) naruszenie art. 7, 8, 12, 75 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości, w szczególności niezbadanie wszystkich nowych okoliczności istotnych dla sprawy; 3) naruszenie art. 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, w tym wskazanego w skardze; 4) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak bezstronności wyrażający się w nieprzeprowadzeniu bezpośredniego dowodu i oparciu decyzji jedynie na stwierdzeniu strony (organu) i dowodzie z 2014 roku; 5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w wydanej decyzji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji SKO w całości, zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości skarżącego, przesłuchanie stron (skarżącego), na okoliczności podniesione w uzasadnieniu skargi, dopuszczenie dowodu z przedłożonych map, ukazujących dostęp do terenu inwestycyjnego oraz dobre sąsiedztwo; zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. SKO w swojej decyzji odmownej podaje, że aktualnie w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Czyni zatem odmienne ustalenia faktyczne i prawne niż organ I instancji, który rozstrzygał głównie w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Jednocześnie SKO odwołuje się bez swoich dokładnych analiz do innego rozstrzygnięcia. Pisze, że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego działki nr 1 - z dostępem od ul. [...] - stanowiły już uprzednio przedmiot rozstrzygnięcia Kolegium (decyzja z dnia [...] r., która była konsekwencją prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1623/13), gdzie stwierdzono, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skoro, jak argumentuje SKO, po wydaniu prawomocnej decyzji Kolegium z dnia [...] r., w obszarze analizowanym obejmującym działki dostępne z ul. [...] nie doszło do powstania nowej zabudowy mogącej stanowić dobre sąsiedztwo z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. stan faktyczny nie uległ zmianie, stąd brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Organ winien w niniejszej sprawie dokonać szczegółowych analiz i należycie uzasadnić swoją decyzję, przytaczając konkretne przesłanki (nawet jeśli będą podobne do tych już artykułowanych w przeszłości, w innej sprawie), przede wszystkim z art. 61 §1 u.p.z.p., a nie odwoływać się jedynie do decyzji sprzed kilku lat, która nie jest żadnym załącznikiem do skarżonej tu decyzji z [...] r. Tut. Sąd w wyroku z 9 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gl 462/18, nie dał SKO prawa (i nie mógł dać), by kolejna decyzja i jej uzasadnienie nie spełniały warunków z art. 107 §1 i 3 k.p.a. Na marginesie można dodać, że powyższe orzeczenie Sądu, wydane jednoosobowo, w zakresie rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 §2 k.p.a., wiąże Sąd w niniejszym składzie jedynie w zakresie proceduralnym, a nie merytorycznym, materialnoprawnym. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Stąd ewentualna dalsza dokumentacja stron będzie mogła być przedmiotem analiz w toku postępowania przed organem. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 107 §1 i 3 oraz 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Rozstrzygniecie należy uzasadnić, dokonując własnych analiz, a nie odwoływać się wyłączenie do innej decyzji, która została wydana w odrębnej sprawie, zainicjowanej przez inną osobę, a więc nie może przesądzać meritum niniejszej sprawy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.