II SA/Gl 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkody uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. A. P. pismem z [...] r. zwrócił się do Starosty [...] w sprawie przebudowy dokonanej na działce nr pgr [...] w J., przylegającej do gruntów będących w jego posiadaniu, która skutkuje zalewaniem jego nieruchomości. Z uzasadnienia tego pisma wynika, że zarzuty związane z zalewaniem były podnoszone już w roku [...], a pisma kierowane do różnych organów, w tym do Urzędu Gminy w J. Pismo to zostało przekazane zgodnie z właściwością postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. Wójtowi Gminy J. Wobec braku aktywności ze strony tego organu, A. P. [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy J. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie poprzez prace wykonane na działce [...]. Wskazał, że prace te spowodowały zalewanie jego uprawianych rolniczo działek oznaczonych jako pgr [...] i pgr [...]. Wójt Gminy poprzestał na wystosowaniu zawiadomienia z [...] r., informującego o wszczęciu postępowania. W skardze podano, że interwencje w sprawie zalewania były podejmowane już w roku [...], nie powstrzymało to jednak przebudowy działki sąsiadującej z jego nieruchomością. Skarżący podał, że równolegle przed sądami powszechnymi toczyło się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia przez niego i jego żonę G. P. działki pgr [...]. Działka ta stanowiła uprawiany przez niego od wielu lat grunt rolny lecz Wójt Gminy J. twierdził, że stanowiła ona drogę dojazdową do kilku posesji. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w B. stwierdził, że wraz z żoną nabyli oni prawo własności tej działki przez zasiedzenie. W wyniku postanowienia Sądu Okręgowego w B. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], wznowił postępowanie w sprawie stwierdzającej nabycie przez Gminę J. prawa własności pgr [...]. Okres, w którym toczyły się te postępowania właściciele sąsiedniej działki wykorzystali jednak do przebudowy swojej działki i spowodowali pełny zrzut wody na jego nieruchomości. W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy J. podał w szczególności, że wniosek skarżącego dotyczący naruszenia stosunków wodnych na gruncie został już w przeszłości rozpoznany, a sprawa zakończona decyzją z dnia [...]r., nr [...] odmawiająca interwencji organu. Decyzji tej brak w aktach sprawy. Prawomocnym wyrokiem z 13 października 2011 r. sygn. II SAB/Gl 30/11 WSA w Gliwicach zobowiązał Wójta Gminy J. do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek A. P. z [...] r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zarzut bezczynności był zasadny, albowiem wójt, mimo wszczęcia postępowania w sprawie przekazanej mu postanowieniem Starosty [...] nie podjął żadnych czynności. Skoro doszło do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ ma obowiązek jego zakończenia we właściwej formie procesowej i w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że wniosek strony został Wójtowi przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wobec czego organ jest związany treścią postanowienia przekazującego, co wynika z art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. Tym samym Wójt był zobowiązany do zajęcia w formie procesowej stanowiska wobec tego wniosku. Sąd odniósł się także do argumentu Wójta Gminy, że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] r. i wyjaśnił, że konsekwencją takiego stanowiska winno być wydanie opartej na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania, w takim przypadku organ powinien jednak wykazać, że wnioski skarżącego z dnia [...] r. i z dnia [...] r. dotyczyły zastosowania tego samego przepisu prawa materialnego w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego. Prowadząc postępowanie po wyroku sądu administracyjnego, Wójt Gminy J. wydał decyzję z [...] r., nr [...], którą odmówił nakazania właścicielom działek [...],[...],[...],[...] i [...] (przed podziałem [...]) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Akt postępowania, w którym wydano te decyzje, a także samych decyzji brak jest w aktualnie przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych. Ponownie prowadząc postępowanie wójt gminy przeprowadził [...] r. oględziny i zlecił sporządzenie opinii. Następnie decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) odmówił nakazania właścicielom działek nr [...],[...],[...],[...] (przed podziałem nr [...]) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości [...] i [...] oraz odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. W uzasadnieniu w szczególności podkreślono, że w okresie między decyzją wójta z [...]r., a rozpoznaniem wniosku A. P. z [...] r., będącego przedmiotem rozpatrzenia w sprawie, doszło do zmiany stany prawnego nieruchomości objętych postępowaniem, doszło także do zmiany zagospodarowania działki pierwotnie oznaczonej nr [...] (obecnie [...]). Te okoliczności przesądzają o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego i orzeczenia co do istoty, nie zaś umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przedstawił zebrane dowody, opisał przyjęty stan faktyczny i jego prawną kwalifikację. Odwołanie od decyzji złożyli A. P. i G. P. W wyniku jego rozpoznania zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja wójta gminy jest wadliwa procesowo, albowiem wyrok WSA w Gliwicach sygn. II SAB/Gl 30/11 z 13 października 2011 r. zawiera wskazówki dotyczące decyzji jaka powinna zapaść w sprawie. Zacytowano fragment uzasadnienia wyroku dotyczący zarzutu, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją z [...] r. i stwierdzono, że organ I instancji, po zbadaniu, czy wnioski z [...] r. i [...] r. dotyczą tego samego stanu faktycznego, powinien wydać decyzję w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zaś ponowne merytoryczne wydanie decyzji w tej samej sprawie narusza zasadę trwałości decyzji. Organ I instancji nie dokonał analizy wniosków, czym naruszył wytyczne zawarte w wyroku. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję SKO wniósł M. K., domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że organ II instancji wadliwie przyjmuje, iż postępowanie winno ulec umorzeniu ze względu na okoliczność, że sprawa już została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W uzasadnieniu organ I instancji wprost wskazał, że zmianie uległy nie tylko stosunki własnościowe, ale także zagospodarowanie działek powstałych po podziale działki [...]. Zmiany stanu faktycznego doprowadziły do innego urządzenia i zagospodarowania gruntów, co poprawiło gospodarkę wodną. Takie ustalenia musiały doprowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, organ I instancji uwzględnił stan faktyczny istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku sądu. Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z [...] r. wnieśli o oddalenie skargi, opisali przedmiot sporu i zarzucili, że skarżący winien przedstawić decyzje zezwalające mu na przebudowę na działce, na wykonanie odwodnienia i celowość usypania drogi z kamienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Uzasadniając uchylenie decyzji Wójta Gminy J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołało się na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Kolegium zarzuciło, że wyrok w sprawie II SAB/Gl 30/11 zalecił organowi I instancji, po uprzednim zbadaniu tożsamości sprawy objętej oboma wnioskami A. P., umorzenie postępowania. Stanowisko Kolegium jest wadliwe i wydaje się wynikać z błędnego zrozumienia wyroku sądu. Wyrok w sprawie II SAB/Gl 30/11 dotyczył skargi wniesionej na bezczynność Wójta Gminy. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Takie też rozstrzygnięcie zawarto w powoływanym wyroku. Jednocześnie orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność sąd administracyjny bada wyłącznie przesłanki zobowiązania organu do wydania aktu, natomiast nie rozstrzyga o treści aktu, jaki powinien być wydany, na tym etapie postępowania nie może dojść do badania sprawy administracyjnej co do istoty. Sąd w wyroku II SAB/Gl 30/11 uznał zarzut bezczynności za uzasadniony i zobowiązał Wójta Gminy do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek A. P. z [...] r. Wójt Gminy odpierając zarzut bezczynności powoływał się na fakt uprzedniego załatwienia sprawy inną decyzją ostateczną. Odnosząc się do skuteczności tego argumentu w sprawie dotyczącej bezczynności Sąd wyjaśnił zatem, że nie jest on skuteczny, albowiem również w takiej sytuacji, gdy zachodzi stan res iudicata, postępowanie wszczęte wnioskiem strony winno być pod względem procesowym zakończone, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Skoro takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne w sytuacji uprzedniego wydania w tej samej sprawie decyzji ostatecznej, Sąd w wyroku wyjaśnił, że umorzenie z takiego powodu winno być poprzedzone wykazaniem tożsamości spraw. Umknęło także Kolegium, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że wobec zmian zaszłych w zagospodarowaniu działek [...] i zmian w stanie własnościowym, skutkujących zmianami kręgu stron postępowania, istnieje potrzeba merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia stosunków wodnych na gruncie zawartego we wniosku z [...] r., w oparciu o aktualnie zebrany materiał dowodowy. W ten sposób Wójt Gminy stanął na stanowisku, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] r. i w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] r. nie zachodzi tożsamość, uzasadniająca umorzenie aktualnie prowadzonego postępowania. Stawiając zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. Kolegium w żaden sposób do tych twierdzeń Wójta Gminy się nie odniosło i ich nie zakwestionowało, jest to tymczasem dla zasadności stanowiska Kolegium kwestia podstawowa. Nie jest przy tym wiadome, na jakiej podstawie Kolegium mogłoby kwestionować stanowisko organu I instancji, skoro brak jest w aktach materiałów związanych z wydaniem decyzji z roku [...]. Wójt Gminy nie podtrzymuje, jak to wynika z materiału sprawy, zarzutu res iudicata i wyjaśnia, z jakich względów. Podniesienie tego zarzutu przez organ odwoławczy wymaga uzasadnienia i wykazania, że taki stan tożsamości spraw zachodzi. Takiej argumentacji zaskarżona decyzja jednak nie zawiera, nie daje podstaw do weryfikacji stanowiska Kolegium także stan akt. W tym stanie rzeczy uchylenie decyzji organu I instancji z zaleceniem badania, czy decyzja z [...] r. dotyczyła tej samej sprawy jest arbitralne i pozbawione podstaw. Ani z uzasadnienia decyzji Kolegium, ani z akt sprawy nie wynika, na jakich podstawach organ II instancji powziął zastrzeżenia do możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy i z jakich powodów nie podziela stanowiska, że oba wnioski nie dotyczą tych samych spraw, ze względu na zmiany stosunków własnościowych i dokonane w międzyczasie zmiany zagospodarowania. Zarzut wydania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowi przesłankę nieważności i winien być przez organ odwoławczy brany pod rozwagę z urzędu, jego zgłoszenie wymaga jednak wykazania i uzasadnienia. Zaskarżona decyzja została wydana przez organ II instancji bez wykazania stanu res iudicata i bez odniesienia się do podanych przez Wójta Gminy powodów uzasadniających merytoryczne rozpoznanie wniosku. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego nie postanowiono ze względu na brak stosowanego wniosku w tym zakresie (art. 209 p.p.s.a ). Zalecenia dla organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu odwołania wynikają z przedstawionych rozważań. Jedynie uzasadnione zakwestionowanie stanowiska Wójta, że na skutek zmiany okoliczności faktycznych nie ma miejsca przypadek orzekania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną może uzasadniać wniosek o konieczności umorzenia postępowania w sprawie.