II SA/Gl 1250/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [....] położonych przy ulicy [...] w K. Pismem z 10 czerwca 2016 r. G. W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ul. [...] i ul. [...] położone w K., obejmujące działki nr 1, 2, 3 i 4, których nabycie Wojewoda [...] stwierdził decyzjami nr [...] z [...] r., nr [...] z [...] r., nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z [...] r. Powołała się przy tym również na wnioski o wypłatę odszkodowania złożone przez nią i innych współwłaścicieli dnia 22 grudnia 2005 r. Po rozpoznaniu tego żądania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą z dnia 13 października 1998 r.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz G. W. odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki 2, 3 i 4. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek wpłynął 10 czerwca 2016 r., a zatem po terminie wyznaczonym w przepisie art. 73 ust. 4 w/w ustawy, wobec czego jej roszczenie o odszkodowanie wygasło. Stwierdził też, że co do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 prowadzi odrębne postępowanie ([...]). W odwołaniu od tej decyzji G. W. działając również w imieniu pozostałych współwłaścicieli podniosła, że Prezydent Miasta K. nie uwzględnił działek nr 2, 3, 4 we wniosku złożonym 22 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogę publiczną ul. [...]. Składając wówczas wniosek wnioskodawcy byli przekonani, że dotyczy on całości zajętego przez Zarząd Ulic i Mostów K. pasa drogowego. Inną wiadomość powzięli dopiero po wykonaniu w 2012 i 2015 r., projektu podziału zajętych pod drogę działek. Wojewoda [...] odwołania G. W. nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 9a, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz., 1774 ze zm.) w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne unormowana została w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Obowiązująca regulacja nie przewiduje możliwości przywrócenia tego terminu. Jest to termin zawity, a zatem jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia roszczenia. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W rozpatrywanej sprawie G. W. wraz z J. R., M.R. i J.R. w piśmie z 20 grudnia 2005 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 1. Natomiast wnioskiem z 10 czerwca 2016 r. G. W. zwróciła się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr 2, 3, 4. Uczyniła to zatem po upływie ustawowego terminu, w związku z czym roszczenie o odszkodowanie wygasło. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Dalej Wojewoda wskazał, iż w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 160, poz. 1275). Stwierdził też, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. Stanowisko to Trybunał potwierdził w wyroku z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09, stwierdzając, że art. 73 miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Realizacja roszczenia została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, a założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa jest aprobowane w demokratycznym państwie. W odniesieniu do odwołania Wojewoda wskazał, iż złożony w ustawowym terminie wniosek nie dotyczył nieruchomości znaczonych działkami nr 2, 3, 4, lecz innej nieruchomości obejmującej działkę nr 1. Z tego też względu brak było podstaw, by organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie za grunty, co do których wniosek złożono po 31 grudnia 2005 r. Stwierdził też, że G. W. nie uzupełniła braków odwołania przez złożenie pełnomocnictw do działania w imieniu pozostałych współwłaścicieli, chociaż została do tego zobowiązana pismem z 26 sierpnia 2016 r. Skutkowało to brakiem rozpatrzenia odwołania w zakresie dotyczącym "pozostałych współwłaścicieli". We wniesionej w terminie skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] G. W. wniosła o jej uchylenie. Przyznała, że roszczenie o odszkodowanie istotnie wygasło w odniesieniu do działki nr 2 o pow. 66 m2, wydzielonej z działki nr 5 przylegającej do ul. [...]. Nie wygasło natomiast w odniesieniu do działek nr 3, nr 4 oraz nr 1, k.m. nr [...] obręb [...], tworzących obszar ul. [...]. Działki nr 3 i 4 winny być bowiem ujęte we wniosku o odszkodowanie złożonym w dniu 22 grudnia 2005 r. Skoro według oświadczeń Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r. i z dnia [...] r., w dacie 31 grudnia 1998 r. działka nr 3 o pow. 146 m2 stanowiła jezdnię, a działka 4 o pow. 124 m2 stanowiła jednię o pow. asfaltowej i trawiaste pobocze drogi publicznej ul. [...], to również one powinny być objęte ofertą nr [...] Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] r. Wymieniając w ofercie wybiórczo tylko działkę nr 1 z pominięciem innych przylegających do niej działek zajętych pod ul. [...], Urząd Miejski spowodował dezinformację. W następstwie czego składając wniosek dnia 22 grudnia 2005 r. była przekonana, że dotyczy on całej ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 3 marca 2017 r. skarżąca precyzując skargę oświadczyła, że kwestionuje objętą nią decyzję Wojewody [...] tylko w odniesieniu do działek nr 3 i nr 4. Nie kwestionuje jej natomiast w odniesieniu do leżącej przy innej ulicy działki nr 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji w odniesieniu do odszkodowania za działki nr 3 i 4 położonej przy ul. [...] w K. ostać się nie mogą albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne, stanowiące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec jednoznacznej treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. co do terminu złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania pod rygorem wygaśnięcia tego roszczenia, decydujące znaczenie dla rozpoznania sprawy miało należyte odniesienie się do złożonego m.in. przez skarżącą wniosku z dnia 20 grudnia 2005 r., w kontekście zawartego w nim żądania. Organy obu instancji z naruszeniem powołanych wyżej przepisów Kpa tego jednak w dostateczny sposób nie uczyniły. Oceny tego wniosku dokonały bowiem tylko z punktu widzenia czysto formalnego bez uwzględnienia m.in. okoliczności w jakich został on złożony. Nie rozważyły i nie wzięły mianowicie pod uwagę, że został on złożony w następstwie oferty [...] Urzędu Miasta K. z dnia [...] r. i dołączonego do niej wzoru wniosku o wykup nieruchomości (kserokopie karta 17 i 18 akt sądowych). W tym kontekście należało zatem rozważyć zarzut skarżącej, że treścią tej oferty i wniosku m.in. ona została wprowadzona w błąd co do tego, które działki stanowiące jej współwłasność zostały zajęte pod ulice [...] i w konsekwencji, że jej wniosek z dnia 20 grudnia 2005 r. obejmuje całość stanowiącego jej współwłasność terenu zajętego pod ul. [...]. Zdaniem Sądu zarzut ten powinien być rozważony z uwzględnieniem treści art. 8 i art. 9 Kpa. Składającemu powyższą ofertę Urzędowi Miasta K. znany był bowiem niewątpliwie (lub powinien być znany – skoro oferta została przygotowana w oparciu o materiały konkretnego biura geodezyjnego) zakres zajęcia działek prywatnych pod ul. [...]. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest objęcie ofertą tylko działki nr 1, z pominięciem innych działek, bezpośrednio z nią graniczących stanowiących współwłasność tych samych osób. Takie postępowanie Urzędu Miasta K. mogło istotnie wprowadzić tych współwłaścicieli w błąd co do tego, że istotnie tylko teren w ramach działki nr 1 jest zajęty pod tę drogę publiczną. W konsekwencji z uwzględnieniem treści art. 8 i art. 9 Kpa autorzy wniosku o odszkodowanie z dnia 20 grudnia 2005 r. powinni zostać wezwani do określenia się czy istotnie chodzi im jedynie o odszkodowanie za teren zajęty w ramach jednej działki, gdy ul. [...] obejmuje również część innych jeszcze ich działek, bezpośrednio przylegających do działki nr 1. Powinni też zostać poinformowani zgodnie z art. 9 Kpa o wynikających z art. 73 ust. 4 ustawy skutkach prawnych udzielonych na takie wezwanie odpowiedzi. Z uwzględnieniem powyższego naruszenia art. 8 i art. 9 Kpa powinien zostać oceniony w odniesieniu do treści art. 73 ust. 4 ustawy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, wniosek z dnia 20 grudnia 2005 r., gdy chodzi o ustalenie czy obejmował on również pozostałą część terenu ul. [...] tj. również poza działką nr 1. Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia również prokonstytucyjna ich interpretacja (w związku z treścią art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P.) zakładająca, że przepisy należy wykładać tak by w maksymalnym stopniu wywłaszczenie odbywało się za słusznym odszkodowaniem, zwłaszcza w sprawach, których specyficzne aspekty do takiej wykładni skłaniają. Nie sprzeciwiają się przy tym również temu powoływane, a wydane na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy wyroki Trybunału Konstytucyjnego, które do specyfiki niniejszej sprawy nie mają zastosowania. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy p.p.s.a.