II SA/Gl 1251/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.S. i P.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. (według daty wpływu) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako PINB) P. S. domagał się m. in. wstrzymania budowy "A" w części przylegającej do jego budynku przy ul. [...] w K., w następstwie której doszło do uszkodzenia tego budynku, który wymaga też dalszych zabezpieczeń. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w K. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie stwierdzając, że roboty przy budowie prowadzone są "w sposób przemyślany, zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym a ich negatywny wpływ na otoczenie wynika nie ze sposobu prowadzenia, a z ich rodzaju i skali". Stwierdził też organ, że dalsze roboty ziemne w tym rejonie będą prowadzone dopiero wiosną [...] r. Postanowienie to uzyskało przymiot prawomocności. W kolejnym wniosku z dnia [...] r. (według daty wpływu) P. S. domagał się m. in. natychmiastowego wstrzymania budowy "A" w bezpośrednim otoczeniu jego kamienicy przy ul. [...] w K. do czasu jej wyburzenia, z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że inwestor zastępczy budowy "B" zaciera ślady nieprofesjonalnego prowadzenia robót budowlanych w celu uniknięcia odpowiedzialności za uszkodzoną konstrukcję budynku przy ul. [...], który co najmniej w znacznej części nadaje się tylko do wyburzenia. Wstrzymanie budowy "A" jest konieczne celem stworzenia bezpiecznych warunków do przeprowadzenia koniecznych robót rozbiórkowych. Po rozpatrzeniu tego wniosku PINB w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania budowy "A" do czasu jej zabezpieczenia przez wyburzenie uszkodzonego obiektu przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że P. S. jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa w czasie wykonywania robót budowlanych na innej nieruchomości. Jednocześnie PINB w K. stwierdził, że odnośnie wpływu rozbiórki budynku oficyny przylegającego do wschodniej oficyny kamienicy przy ul. [...] w K. zostało wszczęte osobne postępowanie. W następstwie rozpoznania zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez P. i J. małżonków S. zostało ono uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako [...]WINB) w K. z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nie wyjaśniono czy zachodzą określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, w sytuacji gdy wnioskodawca wskazywał na fakt wykonywania robót budowlanych związanych z budową [...] i "A" w taki sposób, że może to spowodować katastrofę budowlaną polegającą na zawaleniu się budynku przy ul. [...]. Zdaniem [...]WINB celem sprawdzenia czy zachodzą okoliczności o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ powinien przeprowadzić czynności kontrolne zgodnie z art. 81 i nast. Prawa budowlanego i dopiero w oparciu o wynik tych czynności podjąć orzeczenie w przedmiocie formalnego wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 61a kpa PINB w K. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych, budowy "A" na placu [...] w K., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, tj. w sposób mogący spowodować katastrofę budowlaną polegającą na zawaleniu się budynku przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, powołując się na złożoną do akt w dniu [...] r. ekspertyzę stanu technicznego budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...] autorstwa rzeczoznawców budowlanych mgr inż. M. S. i dr J. T., że obecnie nie istnieje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu przy ul. [...]. Bezpieczeństwo to będzie zagrożone jeżeli właściciele budynku nie wykonają jego zabezpieczeń i napraw a jednocześnie istotnie wzrośnie osiadanie i wychylenie budynku. Podkreślił też organ orzekający, że generalny wykonawca objętej żądaniem inwestycji zmienił technologię wykonywania robót w rejonie kamienicy przy ul. [...] na metodę podstropową gwarantującą najmniejsze skutki dla obiektów w strefie wpływu z jednoczesnym zaostrzeniem reżimu odsłaniania ściany szczelinowej. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że roboty są prowadzone w sposób bezpieczny i nie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W zażaleniu na to postanowienie P. S. zarzucił, że ekspertyza na którą powołał się PINB w K. została wykonana na prywatne zlecenie generalnego wykonawcy robót przy uwzględnieniu nierzetelnych raportów geodezyjnych, ukrywających "prawdę o postępującej degradacji fundamentów" jego kamienicy. Fałszowana jest też dokumentacja w zakresie usytuowanych na kamienicy plomb szklanych, które kilkakrotnie uległy uszkodzeniu. Faktycznie dokumentacja geodezyjna wskazuje na powolny przyrost wychylenia ścian i osiadania fundamentów kamienicy. W konsekwencji żalący się podtrzymał żądanie wstrzymanie spornych prac budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg różnych postępowań związanych ze stanem technicznym budynków przy ul. [...] w K. w powiązaniu z budową "A" i przebudową [...] PKP. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu zażaleniowym przeanalizowano schematy obrazujące przebieg robót budowlanych przy budowie tej "A" w okolicy kamienicy wnoszącego zażalenie oraz zabezpieczenia jej fundamentów metodą iniekcji strumieniowej (JET), z których wynika, iż dnia [...] r. zakończono roboty ziemne na całości obiektu. W konsekwencji [...]WINB w K. uznał, że nie stwierdza przesłanek wstrzymania robót budowlanych określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przesłanki te powinny być oceniane według stanu orzekania przez organ odwoławczy. W tej zaś dacie roboty ziemne przy budowie "A" oddziałujące ujemnie na zabudowania na działce wnoszącego zażalenie zostały w całości zakończone. Obecnie nie prowadzi się już robót przy fundamentach realizowanego obiektu, ich konstrukcja została ukończona. Obecnie prowadzone są prace wykończeniowe, które nie mogą oddziaływać na sąsiednie kamienice. Wcześniej wykonawca robót zmienił metodę wykonywania robót ziemnych na metodę podstropową celem redukcji oddziaływania prowadzonych robót na kamienicę przy ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego nie każde uszkodzenie występujące w obiekcie budowlanym sąsiadującym z budową, na którego podstawie mogła ta budowa wpłynąć, stanowić będzie przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ewentualnych roszczeń związanych z uszkodzeniem budynku sąsiedniego ich właściciel może dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Stwierdził też [...]WINB w K., że wniosek o wszczęcie postępowania nie wszczyna go automatycznie. Organy mają prawo sprawdzić istniejącą przesłankę do takiego wszczęcia, m. in. przez przeprowadzenie czynności sprawdzających (kontrolnych). W rozpatrywanej sprawie podstawę odmowy stanowiła m. in. treść ekspertyzy na którą powołał się organ pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...]WINB w K. z dnia [...] r. pełnomocnik P. i J. małżonków S. – współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K., wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB w K. a nadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zarzucił, że postanowienia te zostały wydane z naruszeniem "art. 50 pkt 1 ust. 1-3 oraz art. 50 pkt 2 ust. 1 i 2" Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie wstrzymanie prowadzonych robót w sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...] w K., chociaż istniały przesłanki do zastosowania tych przepisów. Nadto zdaniem pełnomocnika skarżących postanowienia te zapadły z naruszeniem art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 4 kpa i art. 80 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w tym w zakresie istnienia pozwolenia na wykonanie robót zabezpieczających fundamenty kamienicy skarżących metodą JET oraz dokonanie ustaleń w oparciu o ocenę niepełnego i wadliwego materiału dowodowego. Na potwierdzenie zasadności sformułowanych zarzutów wniesiono o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dołączonych do skargi dokumentów. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w sprawie zaistniały obie wynikające z treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 przesłanki do wstrzymania robót budowlanych. W szczególności zaistniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1, a to w sytuacji gdy roboty budowlane w zakresie podchwycenia fundamentów kamienicy skarżących przy pomocy kolumn soilcrete – JET zostały wykonane bez wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę. Roboty te zostały przy tym wykonane bez wiedzy i zgody współwłaścicieli tej kamienicy i bez profesjonalnego nadzoru. Ich spóźnione i niefachowe wykonane doprowadziło do "uplastycznienia" podłoża pod kamienicą skarżących. Zdaniem pełnomocnika skarżących, wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, konstrukcja "A" nie jest ukończona, a to w sytuacji gdy nie dokonano żadnej zabudowy z przewidywanych trzech pięter konstrukcji nadziemnej realizowanej inwestycji. Nawet gdyby przyjąć, że fakt zakończenia konstrukcji "A" był znany organom z urzędu to zgodnie z treścią art. 77 § 4 kpa powinien on być zakomunikowany stronie, czego niedopełniono. Dalej powołując się na treść ekspertyzy wykonanej w [...] r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M. S. oraz na wykonaną na zlecenie strony skarżącej ekspertyzę K. K. (również z [...] r.) pełnomocnik skarżących stwierdził, że w przypadku braku dalszych działań zabezpieczających ich kamienica jest w dalszym ciągu zagrożona katastrofą budowlaną. W konsekwencji kontynuowanie prac przy budowie "A" w odległości 1 metra od ścian kamienicy będzie wywierało na grunt obciążenie statyczne, które będzie oddziaływało na odchylenie się południowej ściany kamienicy. Będzie to stwarzało zagrożenie zarówno dla samej kamienicy jak i dla postronnych przechodniów. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu się do zarzutów skargi dodatkowo stwierdził, że wbrew zajętemu w niej stanowisku wszystkie realizowane przy spornej inwestycji roboty były wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę. Gdy chodzi o realizację kolumn zabezpieczających fundamenty kamienicy skarżących to zostały one wykonane na podstawie decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. Co do stanu robót przy budowie [...] i "A" to był to fakt powszechnie znany i dlatego organ nie miał obowiązku powiadamiać o nim strony skarżącej. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniósł o oddalenie skargi przychylając się w ogólnym zarysie do stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym jego wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi przedmiot postępowania którego dotyczą postanowienia organów obu instancji, a który wyznacza granicę sprawy w postępowaniu sądowym w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a., a to w sytuacji gdy jest on zgodny z żądaniami i wnioskami zgłoszonymi przez P. S. w postępowaniu administracyjnym. Wnioski te i żądania dotyczyły wstrzymania robót budowlanych przy realizacji "A" wyłącznie w związku z prowadzeniem ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Chodziło mianowicie o stworzenie zagrożenia dla budynku skarżących przy ul. [...] w K.. W tym też przedmiocie żądanie to zostało przez organy orzekające zbadane i wszczęcia postępowania w tym przedmiocie organy odmówiły. Twierdzenia strony skarżącej co do wykonywania inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia pojawiły się dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia i w dodatku dotyczyły nie realizacji samej budowy "A", ale robót związanych z zabezpieczeniem budynku skarżących. W konsekwencji zgłaszane w tym względzie w skardze zarzuty należało uznać za wychodzące poza przedmiot postępowania, którego dotyczą postanowienia organów obu instancji. Oznacza to, że nie mogą one wpływać na ocenę legalności tych postanowień i stanowić przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Należy bowiem dodatkowo podnieść, że trudno oceniać legalność tych postanowień w tym aspekcie skoro nie zostały one wydane w tym przedmiocie postępowania, nie zawierają w tym zakresie ustaleń faktycznych oraz, co oczywiste, również oceny prawnej takich ustaleń pod kątem treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym względzie należy zdaniem Sądu stwierdzić, że organy orzekające rozważając kwestię zasadności wszczęcia postępowania w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie miały obowiązku zbadać i rozstrzygnąć jednocześnie sprawy w aspekcie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego, zwłaszcza w sytuacji gdy podstawa takiego wszczęcia nie wynikała w oczywisty a nawet w wyraźny sposób z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z tego też względu brak było zdaniem Sądu podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowym dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, mających świadczyć czy to o nielegalności robót czy też o nieprawidłowości w realizacji robót nie dotyczących bezpośrednio budowy "A" a zabezpieczających budynek skarżących. Ponieważ zarzut naruszenia art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 80 kpa odnosił się również do kwestii legalności robót budowlanych zrealizowanych w związku z zabezpieczeniem budynku skarżących to z tych samych względów również on nie mógł mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie również w części odnoszącej się do wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zasadnie przyjął w tym względzie organ odwoławczy, że w tej kwestii w związku z treścią tego przepisu prawa decydujące znaczenie ma stan robót w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Według tej daty należy bowiem ocenić czy roboty budowlane są wykonywane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Działania organów nadzoru budowlanego jakie mogą one podjąć w związku z treścią tego przepisu muszą i powinny mieć bowiem na uwadze usunięcie określonych w tym przepisie zagrożeń. W związku z treścią art. 51 ust. 7 omawianej ustawy działania te mogą być co prawda podjęte również w stosunku do robót zakończonych ale tylko w sytuacji gdy ich stan powoduje zagrożenia o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2. Tylko bowiem wówczas istniałby przedmiot dalszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego i potrzeba ewentualnego podjęcia orzeczeń na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego aktu prawnego. W przeciwnym przypadku prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Wtedy też bezprzedmiotowe byłoby zdaniem Sądu jego wszczynanie, co uzasadniałoby odmowę wszczęcia na podstawie art. 61a kpa. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia, również zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na który powołał się w swoim postanowieniu organ odwoławczy, a w szczególności w świetle treści powołanych ekspertyz rzeczoznawców budowlanych za zasadne należało uznać stanowisko, że obecnie nie istnieje zagrożenie katastrofą budowlaną budynku skarżących, które mogłoby pozostawać w związku z kontynuacją inwestycji – budowy "A". Gdy nadto nie zostało dostatecznie zakwestionowane stanowisko organu odwoławczego, że zostały całkowicie zakończone mogące wpływać na stabilność budynku skarżących roboty ziemne (poniżej poziomu terenu) przy realizacji tej inwestycji to brak było podstaw do przyjęcia, że kontynuacja budowy na wyższych poziomach może powodować zagrożenia o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu odmiennych w tym względzie wniosków nie można wyciągnąć z powoływanych w skardze ekspertyz wykonanych w "A" r. W szczególności nie wynika z nich, że kontynuacja budowy na wykonanej już wcześniej konstrukcji podziemnej inwestycji może spowodować zwiększenie statycznego obciążenia gruntów sąsiednich i oddziaływać niekorzystnie na odchylenie budynku skarżących, stwarzające zagrożenie dla tego budynku lub dla bezpieczeństwa ludzi. Tym bardziej nie wynika z tych ekspertyz, że takie zagrożenie może spowodować konkretny sposób kontynuowania inwestycji, do którego to sposobu odnosi się treść omawianego art. 50 ust. 1 pkt 2. Tym samym zasadne jest zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających o braku potrzeby do wszczęcia postępowania w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak to zasadnie stwierdził przy tym organ odwoławczy, poza przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostaje kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z wcześniej wykonanymi robotami budowlanymi i ich wpływem na stan budynku skarżących. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw