II SA/Gl 1252/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Ostateczną decyzją Burmistrza P. z dnia 2 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącego L.K. zatwierdzono warunkowo podział nieruchomości, położonej w J., objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. – zgodnie z projektem podziału i wykazem zmian gruntowych, stanowiących załącznik do decyzji pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej przy zbywaniu wydzielonych działek. Decyzja stała się ostateczna w dniu 14 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 19 lutego 2016 r. Burmistrz P. powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z powyższego podziału. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 7 września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) oraz uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w P. z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 150, poz. 2850), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 9.700 zł, zobowiązując skarżącego do jej uiszczenia w terminie 14 dni od ostateczności decyzji. W uzasadnieniu organ administracji po zacytowaniu treści wyżej przywołanych przepisów, stwierdził iż w świetle operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego P.J. z dnia 26 kwietnia 2016 r., wartość prawa własności przed podziałem wynosiła 157.300 zł, zaś po podziale – 205.800 zł. Zdaniem organu, powyższy operat został sporządzony prawidłowo, w oparciu o niezbędne dane do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny, zawiera uzasadnienie oraz wnioski biegłego. Wyceny nieruchomości dokonano w oparciu o transakcje porównywalne na rynku lokalnym, dotyczące nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z celem podziału, polegającym na wydzieleniu czterech działek pod budowę budynków mieszkalnych. Wartość nieruchomości została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej – wg. stanu na dzień 14 stycznia 2014 r., kiedy to decyzja podziałowa stała się ostateczna i wartości na dzień sporządzenia operatu. Zdaniem organu, zgodnie z powyższym operatem, w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 48.500 zł, co uzasadniało ustalenie opłaty adiacenckiej jako 20% tej kwoty. W odwołaniu od decyzji L.K. zarzucił nieobiektywność dokonanej wyceny i brak wykazania właściwego doboru nieruchomości podobnych do celów porównawczych, w szczególności, czy chodzi o działki niezabudowane. Odwołujący nie zgodził się z przyjętą metodologią wyceny i ustaleniami operatu. Pominięto też konieczność wydzielenia działki drogowej oraz nie uwzględniono nakładów z tym związanych, które ocenił na kwotę 69.258 zł. Nie wykazano zatem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium podzieliło pogląd o spełnieniu ustawowych przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, spełniającego wymogi rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium uznało, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż w wyniku podziału nie wydzielono działek pod drogę publiczną, co uzasadniałoby pomniejszenie powierzchni nieruchomości dla wyceny. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia kosztów urządzenia drogi dojazdowej, zaś w operacie określono dostępność komunikacyjną jako utrudnioną. Rzeczoznawca wykazał też dostatecznie dobór nieruchomości do celów porównawczych. Do porównań przyjęto bowiem nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, o dwóch rodzajach powierzchni: nieruchomości duże o pow. około 0,5 ha, odpowiadające wielkości nieruchomości przed podziałem, lub mniejsze, dla których możliwy był podział oraz nieruchomości o pow. 0,1 ha, odpowiadające nieruchomości po podziale. Ceny sprzedaży takich nieruchomości były różne. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego L.K. wniósł o uchylenie obydwu instancji, zarzucając obrazę prawa materialnego i naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jego zdaniem, nie jest możliwe zweryfikowanie trafności doboru nieruchomości do porównań, a zatem należało rozważyć wezwanie rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia. Wreszcie, organ I instancji przed wydaniem decyzji pominął jego stanowisko, zawarte w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), wymaga wykazania niewątpliwego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela. Określenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale następuje na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego, która podlega kontroli ze strony organów administracji oraz sąd administracyjny pod kątem kompletności, spójności, wyboru właściwej metody szacowania oraz doboru nieruchomości do porównań. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z treści opinii rzeczoznawcy wynika jednoznacznie, że do porównań przed podziałem i po podziale przyjęto rynek nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (str. 11 operatu). Jednakże sedno problemu sprowadza się do oceny, czy rzeczoznawca trafnie wyselekcjonował nieruchomości pod względem wielkości powierzchni. Mianowicie, zgodnie z operatem, biegły dokonał wyceny nieruchomości dużych o pow. ok. 0,5 ha, odpowiadających wielkości nieruchomości przed podziałem lub niewiele mniejszych, ale takich, których podział był możliwy oraz nieruchomości o pow. ok. 0,1 ha, odpowiadających nieruchomości po podziale, analizując rynek z okresu dwóch ostatnich lat (str. 11 operatu). Wartość wycenianej nieruchomości przed podziałem określono zatem jako jednolitą nieruchomość, a po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek. Taki sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości organy obydwu instancji bezkrytycznie zaaprobowały, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 84 § 1 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na treść art. 4 pkt 16 ustawy. W świetle treści operatu szacunkowego, istotnym kryterium jest bowiem powierzchnia, jako istotne kryterium ekonomiczne, decydujące o wartości nieruchomości. Podziału nieruchomości dokonuje się bowiem w celu zbycia poszczególnych działek. Dla wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału niezbędne jest zatem wykazanie, że po podziale właściciel może uzyskać wyższą cenę z tytułu jej zbycia w całości lub w części niż byłoby to możliwe przed geodezyjnym podziałem. W orzecznictwie sporna jest kwestia, czy wartość nieruchomości po podziale odpowiada sumie poszczególnych działek, jak to przyjęto w niniejszej sprawie (vide: wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1695/16, Lex nr 2230754 oraz z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14), czy też w dalszym ciągu jest to jedna nieruchomość, podzielona jedynie na geodezyjnie wydzielone działki (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 927/16, Lex nr 2187781 oraz wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3247/14). Jednakże niezależnie od opowiedzenia się za jednym z powyższych poglądów oczywiste jest, że kryteria powierzchni przed i po podziale muszą być dobierane jednolicie. Tymczasem przeoczyły organy administracji, że wyceniana nieruchomość przed jej geodezyjnym podziałem na mocy decyzji z dnia 2 grudnia 2013 r., była już podzielona na trzy działki geodezyjne: nr [...] o pow. 1,1695 ha, nr [...]o pow. 0,1915 ha oraz nr [...]o pow. 0,0564 ha. W wyniku decyzji podziałowej, wydzielono cztery działki: nr [...]o pow. 0,0879 ha, nr [...]o pow. 0,0876 ha, nr [...]o pow. 0,0876 ha oraz nr [...] o pow. 0,1763 ha (vide: projekt podziału i wykaz zmian gruntowych k. 19-20 akt adm.). Mając zatem na uwadze, że już uprzednio wyceniana nieruchomość była podzielona geodezyjnie, oczywiste jest, że do porównań przyjęto nieruchomości, nie spełniające kryterium podobieństwa ze względu na powierzchnię. Przed kolejnym podziałem przedmiotowa nieruchomość jako podzielona geodezyjnie na trzy działki, mogła być przedmiotem obrotu w całości lub w części. Taki stan rzeczy podważa zatem wartość dowodową operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia przez organy administracji opłaty adiacenckiej. Już z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać. Mając na uwadze fakt, że dla zachowania 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 a ust. 1 zd. 3 ustawy, wymagane jest wydanie decyzji ostatecznej (vide: uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13, ONSA i WSA 2014/2/18, którą skład orzekający w pełni podziela), bez znaczenia dla wyniku sprawy są pozostałe zarzuty skargi. Zdaniem sądu, koszty urządzenia drogi dojazdowej nie mają znaczenia dla określenia wartości nieruchomości po podziale, jednakże konieczność ustanowienia służebności drogowej na trzech powstałych po podziale działkach, mogłaby mieć znaczenie z uwagi na ograniczenie możliwości zabudowy i zagospodarowania. Z tych względów uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Jednocześnie z uwagi na przedawnienie sprawy administracyjnej, a mianowicie upływ 3-letniego terminu od daty ostateczności decyzji podziałowej, dopuszczającego ustalenie opłaty adiacenckiej, który to termin upłynął w dniu 14 stycznia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy art. 145 § 3 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie (art. 210 § 1 cyt. ustawy). ec