II SA/Gl 1252/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...]nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą H. S. – reprezentowaną przez pełnomocnika - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania wyżej wymienionej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w dniu 20.01.2021r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który orzeczeniem z dnia [...] r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do dnia [...] r. i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ podniósł, że okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, nie jest kwestionowana ani przez organ I instancji, ani też przez organ odwoławczy. Jednakże podkreślił, że decyzją z dnia [...] r. uchylił poprzednią decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r. o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia wymienionej decyzji wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację ze świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. W piśmie z dnia 19.05.2021r. strona podniosła, że jej mąż w roku 2017 doznał udaru i od tego czasu sprawuje nad nim stałą opiekę. Wskazała zakres koniecznej pomocy i oświadczyła, że sprawuje stałą opiekę nad mężem oraz, że jest gotowa do zawieszenia emerytury jedynie wówczas, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, bowiem nie może sobie pozwolić na pozostanie bez jakichkolwiek środków do życia przez dłuższy czas. Organ odwoławczy podniósł, że pomimo szczegółowej informacji udzielonej w decyzji kasatoryjnej tego organu, strona nie zawiesiła prawa do emerytury. Podkreślił, że w treści tej decyzji wskazał, iż jeżeli strona doprowadzi do zawieszenia emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podkreślił, że kwestia pobierania emerytury jest po przeprowadzeniu postępowania powtórnego, jedyną przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże przeszkoda ta nie została usunięta, zatem brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – podniosła zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji organu odwoławczego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nabycie przez nią prawa do emerytury jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz że żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania tego świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organ posiada takie uprawnienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej wymienionego przepisu. W związku z tym zarzutem wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała przede wszystkim, że organ odwoławczy, poprzestając na literalnym brzmieniu wyżej wymienionego przepisu (wykładnia językowa) przyjął, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Podniosła, że wprawdzie językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak w jej ocenie, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wymienioną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem z uwagi na to, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej dalej również u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W przedmiotowej sprawie poza sporem było to, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne i że sprawuje opiekę nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że sprawa z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była już przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego, który poprzednią decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia. Według wskazań zawartych w tej decyzji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji miał obowiązek poinformować skarżącą o możliwości złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie emerytury i o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że "gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, taka informacja powinna być udzielona stronie". W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji zwrócił się do skarżącej pismem z dnia [...] r., w którym wezwał ją do przedłożenia wymienionych w tym piśmie dokumentów i oświadczeń oraz poinformował ją, że "istnieje możliwość złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji ZUS o wstrzymaniu jej wypłaty". Stwierdzić zatem należało, że skierowana do skarżącej informacja – przytoczona tu w sposób dosłowny – nie stanowiła wykonania wskazań zawartych w decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji zaniechał bowiem poinformowania strony o tym, czy jedyną przeszkodą dla uwzględnienia jej wniosku, jest pobieranie przez nią emerytury. Pouczenie o takiej treści miało kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż na tej podstawie skarżąca miała uzyskać informację, że jeśli doprowadzi do zawieszenia wypłaty emerytury, nie spotka się z odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innego powodu. W zaskarżonej zaś decyzji organ odwoławczy całkowicie bezpodstawnie stwierdził, jakoby w treści swojej poprzedniej decyzji (kasatoryjnej) wskazał, " iż jeżeli strona doprowadzi do zawieszenia emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych." - w rzeczywistości wypowiedź ta była bowiem poprzedzona zobowiązaniem organu I instancji do udzielenia stronie informacji, o której była mowa wyżej. Ta część uzasadnienia decyzji kasatoryjnej nie była zatem – wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji – "szczegółową informacją" udzieloną stronie, ale była wskazaniem dla organu I instancji, jaką informację ma skierować do strony o ile postępowanie "wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury". Natomiast w ramach ponownego rozpoznania sprawy po wymienionej decyzji kasatoryjnej, organ I instancji – jak już była o tym mowa – nie wykonał powyższych wskazań zawartych w decyzji organu odwoławczego. Naruszył przez to przepisy art. 9 k.p.a i art. 79a k.p.a. dotyczące obowiązku udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W konsekwencji tego, zarówno zaskarżona niniejszą skargą decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 8 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., który zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Dodać należało, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż "kwestia emerytury jest po przeprowadzeniu postępowania powtórnego jedyną przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego". Jednakże ustalenia w powyższym zakresie powinny mieć miejsce na etapie postępowania przed organem I instancji, gdyż miał on obowiązek poinformowania strony o tej okoliczności i od tego uzależnione były dalsze działania skarżącej w tej sprawie. Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nabycie przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz że nie ma podstaw prawnych do przyznania tego świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stwierdzenia zawarte m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 76/21. W wyroku tym Sąd wskazał, że "nie podziela stanowiska tych orzeczeń, które wymagają takiego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, aby doszło do jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń". Pogląd ten jest aktualnie przyjmowany w orzecznictwie sądowym, w którym wielokrotnie stwierdzono – inaczej niż w wyrokach wymienionych w skardze - że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375, wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20). Powyższy pogląd podzielił Sąd rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stwierdzić należało, że naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło kwestii o znaczeniu kluczowym dla prawidłowego przeprowadzenia czynności zmierzających do rozstrzygnięcia wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i poinformuje stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Organ uwzględni przy tym, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.