II SA/Gl 1253/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. znak [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 25 kwietnia 2013 r. M. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, zmianie konstrukcji dachu w istniejącym budynku warsztatu ślusarskiego, zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia warsztatu oraz budowie wiaty magazynowej (w tym zakresie wniosek został zmieniony pismem z 20 listopada 2013 r. na budowę magazynu). Jako teren inwestycji wskazano działki nr 1 o pow. 7612 m2 i 2 o pow. 1759 m2 w B. obręb [...]. Zakres inwestycji określono jako nadbudowa budynku o jedną kondygnację, zmiana konstrukcji dachu. Wysokości budynku po nadbudowie określono na 11 m, a magazynu na 5 m, dach dwuspadowy 30-35 stopni lub pulpitowy 5 stopni, powierzchnia zabudowy warsztatu 180 m2, a magazynu 100 m2. Dostęp do drogi publicznej określono jako pośredni od ulicy [...]. Ustalono, że funkcjonujący warsztat ślusarski powstał legalnie, w oparciu o pozwolenia na budowę z 7 kwietnia 1983 r. Wydział Ochrony Środowiska UM poinformował, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przeciwko inwestycji wystąpili właściciele sąsiednich nieruchomości, wśród nich M. S. W dniu 4 września 2013 r. z udziałem stron dokonano oględzin terenu inwestycji oraz ulicy [...], albowiem przedmiotem zarzutów był także stan nawierzchni ulicy [...], rzutujący wedle zarzutów na możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla działalności produkcyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z 29 listopada 2013 r. poinformował organ I instancji, że nie dostrzega podstaw do kwestionowania stanu technicznego drogi ulicy [...]. W aktach znajdują się wydruki z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące działalności prowadzonej w B. przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Po sporządzeniu w sprawie analizy urbanistycznej strony postępowania zawiadomiono o możliwości zapoznania się i ustosunkowania do materiału sprawy. M. S. wniosła o zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w SR w B. pod sygn. [...] z wniosku M. P., dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej dla jego nieruchomości ze względu na deklarowany brak dojazdu i przeprowadzenie dowodu z akt tej sprawy. Wniosła także sprzeciw wobec żądania ustalenia warunków zabudowy. W sprawie została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy terenu. Obszar analizowany wyznaczono promieniem trzykrotnej szerokości fragmentu działki przyległego do ulicy [...] (40 m), wokół środkowej części działki, ze względu na nieregularny kształt terenu inwestycji. Wyznaczony obszar uznano za w pełni reprezentatywny dla terenu. Rodzaj i funkcję istniejącej zabudowy określono jako mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, gospodarcza, produkcyjna. Cechy istniejącej zabudowy przedstawiono w pkt 4 w postaci tabeli, obejmującej 55 działek ewidencyjnych. Oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej odnotowano funkcję handlową (dz. 3 sprzedaż detaliczna, dz. 4 sklep spożywczy, dz. 5 sprzedaż części samochodowych), usługową (dz. 6 fryzjerstwo, dz. 7 i 8 gabinet lekarski, dz. 9 i 10 transport drogowy), funkcję produkcyjną (dz. 11, 12, 13 produkcja wyrobów z papieru i tektury). Projekt decyzji sporządził uprawniony urbanista. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, zmianie konstrukcji dachu istniejącego budynku warsztatu ślusarskiego oraz zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na pomieszczenia warsztatu, a także budowie magazynu jako funkcji uzupełniającej warsztatu. Określił, że w warsztacie jest prowadzona działalność polegająca na obróbce skrawaniem metali oraz tworzyw sztucznych bez zastosowania procesów chemicznych i elektrolitycznych, w części nadbudowanej będzie prowadzona kontynuacja funkcji produkcyjnej oraz zaplecze socjalne. Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ulicy [...], powierzchnię zabudowy (od 6,64% do 7,4%), udział powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 65%), wysokość nadbudowy budynku warsztatu od 7 do 11 m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu i wysokość projektowanego magazynu (od 4 do 6 m). Szerokość elewacji frontowej określono na 8 m, z tolerancją 20%, określono także geometrię dachów. W decyzji zawarto postanowienia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, ochrony istniejących ciągów drenarskich, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury, ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu stwierdzono, że spełnione są wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga decyzji o środowiskowy uwarunkowaniach. Istniejąca infrastruktura, w tym drogowa, jest wystarczająca dla zamierzenia. Dostęp do drogi publicznej ulicy [...] będzie się odbywał po działkach 14, 15 i 16, zgodnie z KW [...] i [...], w których ujawniono służebność przejazdu. Wobec ustalonego dostępu do drogi publicznej, podjęte starania o uzyskanie służebności i dostępu do innej drogi nie mają dla sprawy znaczenia i nie uzasadniają zawieszenia postępowania. Nie są także wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy postanowienia Studium. O kontynuacji funkcji świadczy zagospodarowanie działek 11, 12 i 13 gdzie prowadzona jest produkcja wyrobów z papieru i tektury oraz dz. 17 – transport drogowy. W obszarze analizowanym zarejestrowanych jest kilkanaście działalności usługowych o różnych profilach, w tym produkcyjnym. W odwołaniu od decyzji M. S. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez nierzetelne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w tym charakterystyki dobrego sąsiedztwa, przekroczenie wskaźników powierzchni zabudowy oraz ustalenie warunków zabudowy mimo sprzeczności z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta B. Zarzuciła także nieprecyzyjną interpretację profilu produkcyjnego zakładu prowadzonego przez inwestora, w zakresie wymagań ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia wykonawczego w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Zdaniem Strony zabudowa już istniejąca ma charakter przemysłowy i rozbudowa jej mocy produkcyjnych jest nieadekwatna w stosunku do panujących warunków zagospodarowania terenu, nie będzie stanowić kontynuacji funkcji i formy zabudowy, będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości i stanowić złe sąsiedztwo, kolidujące z otoczeniem domów jednorodzinnych. Zaznaczyła, że inwestor przyznał, że nie zna jeszcze technologii produkcji i konkretnego przeznaczenia pomieszczeń, których rozbudowa dotyczy. Zatem zdaniem strony, po zakończeniu inwestycji mogą być zastosowane technologie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Podniosła, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do działek. Zarzuciła pominięcie wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne jakim jest trwające postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej. W postępowaniu nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących dostępu nieruchomości do drogi publicznej, w tym jej klasy i uwarunkowań, podczas gdy działalność inwestora generuje ruch ponadtonażowy. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że materiał sprawy potwierdza, iż spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, a określone parametry ustalono zgodnie z przeopisami i wynikami analizy. Wskazano na charakter decyzji, która odnosi się do stwierdzenia, czy dane zamierzenie jest możliwe w planowanym miejscu, ze względu na istniejący w tym miejscu stan zagospodarowania. Wyjaśniono, że decyzja nie przesądza możliwości realizacji inwestycji, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie ład przestrzenny. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ocena dopuszczalności inwestycji opiera się na kryteriach wskazanych w art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ocena dopuszczalności inwestycji opiera się na kryteriach wskazanych w art. 61 u.p.z.p. Studium nie jest aktem, którego treść powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, zarówno ze względu na jego charakter, jak i brak podstaw prawnych do takiej praktyki. Kwestie odnoszące się do kontynuacji funkcji należy traktować szeroko. Przyczyną odmowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, nie dającej się z nią pogodzić. Ponieważ w analizowanym obszarze występuje także zabudowa usługowa, to jest podstawa do dopuszczenia wnioskowanego zamierzenia, zwłaszcza, że w części stanowi ono nadbudowę istniejącego obiektu. Ewentualne skutki działania obiektu i emisje nie podlegają reglamentacji na etapie ustalania warunków, są one także ustalane dla określonego we wniosku celu, zatem brak podstaw do odmowy ze względu na możliwą w przyszłości zmianę intensywności czy rodzaju działalności. Prawidłowo także ustalono, że prowadzone procesy nie skutkują obowiązkiem przeprowadzenia postępowania środowiskowego poprzedzającego uzyskanie warunków zabudowy. Bezsprzecznie także teren ma dostęp do drogi publicznej, jej stan nie ma znaczenia przy ustalanu warunków. Brak formalnego rozpoznania wniosku strony o zawieszenia postępowania nie ma w sprawie znaczenia. W skardze do sądu administracyjnego M. S. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła analogiczne zarzuty, jak w odwołaniu wskazując, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka nr 2 nie należy do inwestora. W postępowaniu pominięto udział osób, które domagały się dopuszczenia do postępowania. Inwestycja jest sprzeczna ze Studium. W sprawie potrzeby przeprowadzenia postępowania środowskowego powinny się wypowiedzieć kompetentne organy. Istnieje zagrożenie, że inwestor zmieni profil lub technologię produkcji na wymagające decyzji środowiskowej. Podniesiono także zarzuty dotyczące legalności działalności prowadzonej przez inwestora. Stwierdzono, że analiza została przeprowadzona wadliwie, z pominięciem faktycznego umiejscowienia firm, błędnie też wyliczono parametry. Wskazano, że produkcja papieru i transport drogowy nie mogą zostać zakwalifikowane jako usługi uzupełniające, taki zaś wyłącznie charater mają usługi fryzjerskie, medyczne czy handel detaliczny i spożywczy. Podkreślono, że na działkach 11, 12 i 13 nie jest prowadzona żadna produkcja wyrobów z papieru, a na parceli 17 nie ma żadnej infrastruktury świadczącej o prowadzeniu transportu drogowego. W obu przypadkach istnieją tylko zabudowania mieszkalne, co potwierdzają dołączone do skargi zdjęcia. Twierdzenie to strona skarżąca podtrzymała na rozprawie, składając wyduk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dotyczący działalności polegającej na produkcji wyrobów z papieru i tektury, poświadczający przeniesienie miejsca wykonywania dzialaności 17 kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą do uwzględnienia skargi są zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia kontynuacji funkcji w obszarze przyjętym do analizy, które nie poddawały się weryfikacji w oparciu o materiał sprawy. Bezsporne jest, że teren objęty wnioskiem inwestora pozbawiony jest planu, w związku z czym wymagane było ustalenie warunków zabudowy. Stan prawny, w oparciu o który warunki są ustalane nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym w sytuacji gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sprawie została sporządzona analiza, jej wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Mając na względzie wniosek i wskazne w nim przeznaczenie obiektów, prawidłowo w decyzji organ I instancji określił inwestycję jako dotyczącą funkcji produkcyjnej. Fakt, że działalność o takim profilu już jest legalnie prowadzona, nie ma znaczenia. Możliwe jest co do zasady utrzymanie dotychczasowego stanu zagospodarowania, nawet jeżeli nie odpowiada on np. zaistniałym zmianom w zagospodarowaniu okolicy. Zamiar rozbudowy, nadbudowy istniejącego obiektu podlega jednak ustalenu warunków zabudowy, zatem należy zbadać, czy ze względu na istniejący w dacie orzekania ład przestrzeny, rozbudowa obiektu o danej funkcji jest dopuszczalna, łaczy się bowiem z utrwaleniem i intensyfikacją danej funkcji. Należy się zgodzić ze skarżącą, że dla ustalenia kontynuacji funkcji nie mają w sprawie znaczenia obiekty o przeznaczeniu usługowym, w zakresie usług tzw. podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Co do zasady Sąd podziela stanowisko, że ustalenie kontynuacji funkcji nie sprowadza się do powielenia istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i nie narusza ładu przestrzennego wprowadzenie obiektów towarzyszących funkcji podstawowej, mieszkalnej. Organy nie przyjęły jednak, że o kontynuacji funkcji świadczą obiekty podstawowych usług i handlu, ale odniosły się do dwóch przypadków, zakwalifikowanych jako wykraczające poza ten rodzaj funkcji, umożliwiających w terenie realizację również funkcji produkcyjnej. Zarzut skarżącej w tym zakresie odnosi się do tego, że w rzeczywistości obiekty o takiej funkcji na wskazanych działkach nie istnieją, istnieje jedynie zabudowa mieszkaniowa. Sprzeczności tej w oparciu o materiał sprawy nie da się zweryfikować, a argumenty organu I instancji oraz poprzedzające decyzję materiały zebrane przez ten organ uprawdopodabniają zarzut, że stan zagospodarowania nie został ustalony w oparciu o dane faktograficzne dotyczące zagospodarowania terenu, ale o dane wynikające z ewidencji działaności gospodarczej. W przekonaniu Sądu nie jest dopuszczalne ustalenie stanu zagospodarowania, w szczególności w zakresie funkcji obiektu, wyłącznie w oparciu o fakt, że pod danym adresem zarejestrowana jest (lub była) dzialaność gospodarcza o określonym profilu. Przedmiotem postępowania w przedmiocie ustalenia warunkow zabudowy nie jest bowiem deklarowany czy zarejestrowany stan zagospodarowania terenu, ale legalny stan faktyczny. Inaczej mówiąc, w obszarze musi faktycznie istnieć obiekt o określonej funkcji (np. produkcyjnej), aby mógł on stanowić o kontynuacji tej funkcji. Tymczasem w aktach organ zgromadził wydruki z ewidencji działalności gospodarczej, a w uzasadnieniu decyzji I instancji podał, że w obszarze analizowanym jest zarejestrowanych kilkanaście działalności, w tym o profilu produkcyjnym. Analiza nie pozwala zatem na stwierdzenie, czy istotnie takie obiekty produkcyjne istnieją, czy tylko w budynkach mieszkalnych zarejestrowano prowadzoną działaność, co jest dość powszechną praktyką. Wówczas oczywiście o żadnej funkcji przemysłowej czy prodkucyjnej takich budynków mówić nie można, nie można też stwierdzić kontynuacji funkcji. Analiza powinna wyraźnie potwierdzać, że konkretny obiekt o danej funkcji fizycznie istnieje, tylko wówczas bowiem wpływa na stan zagospodarowania przestrzeni. Z tego względu wniosek organów, o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. o kontynuacji funkcji nie znajduje z ocenie Sądu dostatecznego oparcia w ustaleniach faktycznych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest dostateczną przesłanką do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutow podnoszonych przez stronę skarżącą uznając, że w tym zakresie stanowisko organów i przedstawiona przez nie argumentacja w uzasadnieniach decyzji jest prawidłowa i przekonująca. Ustalenie warunków następuje dla konkretnego zamierzenia, nie ma zatem podstaw do antycypowania stanów przyszłych i ewenualnych. Także faktyczne skutki, w zakresie warunków technicznych obiektów, czy niedopuszczalnych emisji, nie podlegają rozstrzygnięciu w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stanowisko o braku podstaw do prowadzenia w związku z tym postępowania środowiskowego nie zostało przekonująca uzasadnione. W postępowaniu o warunki zabudowy wnioskodawca nie musi się też legitymować tytułem prawnym do terenu, którego wioskek dotyczy. Faktem jest również, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowione służebności, nie zostały one zniesione, co jest wystarczające dla przyjęcia spełlnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zawisłość postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej zapewniającej dojazd do innej drogi publlicznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego nie zachodziła w sprawie przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Natomiast stan drogi publicznej nie jest na etapie ustalania warunków badany w kontekście wystarczającego stanu infrastruktury. Nie mogą też odnieść skutku zarzuty dotyczące pozbawienia w postępowaniu udziału innych osób, na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie powoływać się jedynie osoba, której pozbawienie udziału w postępowaniu bez jej winy dotyczy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę również to, czy inwestycja została rozpoczęta, w takim przypadku postępowanie w sprawie ustalenia warunków na podstawie złożonego wniosku powinno zostać umorzone.