II SA/Gl 1256/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.4106.682.2022 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz Miasta M. (organ I instancji), decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr [...] ,działając w szczególności na podstawie art. 16 i art.20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (Dz. U. z 2022r. poz. 615 -dalej "u.s.r.") i art. 104, art. 107, art. 163 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r poz. 735 -dalej "k.p.a."), uchylił decyzję własną z dnia 7 maja 2020 r. nr [...], przyznającą T. N. (strona, skarżący) zasiłek pielęgnacyjny W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że uchylenie decyzji następuje w związku z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2022 r., z którego wynika, że strona pobiera dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 września 2014 r. Zgodnie z art. 16 ust.6 u.s.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a kwota zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. w łącznej wysokości 15 384,72 zł. podlega zwrotowi i zostanie potrącona przez ZUS z pobieranych przez stronę świadczeń zgodnie z art. 16 ust.7 u.s.r. Pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o potrącenie wypłaconego stronie zasiłku za okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. zgodnie z art. 16 ust. 7 u.s.r. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2022r. SKO przywróciło termin do złożenia odwołania. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazała, że decyzja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, gdyż zarówno zasiłek jak i dodatek pielęgnacyjny przyznane zostały przez właściwe organy, na mocy stosownych decyzji. Stwierdziła, że nie ponosi jakiejkolwiek winy w tym, iż przyznano jednocześnie oba świadczenia. W związku z tym nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nie swoich działań i błędów, zwłaszcza tak dotkliwych. Ponadto stwierdziła, że przedmiotowe roszczenie przedawnia się z upływem 3 lat, zatem nie jest możliwe domaganie się zwrotu za okres 8 lat. SKO, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przestawiło przebieg postepowania według chronologii zdarzeń. Wskazało, że decyzją z dnia 7 maja 2020 r. przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie. Natomiast w związku z informacją ZUS z dnia 3 marca 2022 r., że strona od 1 września 2014r . pobiera dodatek pielęgnacyjny organ I instancji uchylił własną decyzję z dnia 7.maja 2020 r. przyznającą stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazało, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Na zasadzie ust. 6 art. 16 u.s.r. nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z kolei w myśl ust. 7 art. 16 ustawy osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wpłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. SKO wyjaśniło, iż wnioskiem z dnia 4 maja 2020 r. strona zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności okresowo do dnia 31 grudnia 2023 r. Decyzją z dnia 7 maja 2020 r. organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. W dniu 27 stycznia 2022 r. składając wniosek o dodatek osłonowy strona poinformowała organ I instancji, że pobiera z ZUS dodatek pielęgnacyjny. W związku z tym pismem z dnia 9 lutego 2022 r. organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z zapytaniem, czy strona pobiera dodatek pielęgnacyjny. W odpowiedzi z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że strona pobiera dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 września 2014 r. Zdaniem SKO po uzyskaniu powyższej informacji organ I instancji zasadnie zaskarżoną decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. uchylił własną decyzję z dnia 7 maja 2020 r. przyznającą stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z art. 16 ust.6 u.s.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie ma wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji. Zamieszczając powyższą informację organ I instancji poinformował tylko stronę o skutkach wynikających z art. 16 ust. 7 u.s.r. tj. jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Dalej wskazało, że art. 16 ust. 7 u.s.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.s.r., a także rozstrzyga w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.s.r., sposób zwrotu tego świadczenia Art 16 ust. 7 u.s.r. do kompetencji organów emerytalno-rentowych przekazuje rozliczenie zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego. Art. 16 ust. 8 u.s.r. określa z kolei konsekwencje tego przekazania przez uznanie go za zwrot świadczeń nienależne pobranych. Wyjaśniło, że aktualnie brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zobowiązania do ich zwrotu, bowiem potrącenie pobranych tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwot za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, następuje z mocy prawa, a zgoda świadczeniobiorcy na dokonywanie potrąceń nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie jest wymagana Uznało za bezpodstawne zarzuty strony, iż nie ponosi ona winy za przyznanie jej jednocześnie dwóch świadczeń SKO zauważyło, że składając wniosek o zasiłek pielęgnacyjny strona nie poinformowała organu o pobieraniu dodatku pielęgnacyjnego, a ponadto w decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego została ona wyraźnie pouczona, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W osobistej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące braku winy w jednoczesnym pobieraniu dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 § 2 p.p.s.a. Podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji W piśmie procesowym z dnia 24 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania; ewentualnie przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji do ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania niniejszej sprawy; zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w części ani w całości. W motywach uzasadnienia pełnomocnik skarżącego zarzucił organom obu instancjo nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w stopniu uniemożliwiającym prawidłowe jej rozstrzygniecie , co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 16 ust. 6 u.s.r. oraz art. 30 u.s.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pobrany zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega egzekucji przez organ rentowy. Przytoczył brzmienie art. 30 ust. 1 u.s.r. i podkreślił, że skarżący nie kwestionuje faktu, iż pobierał świadczenia równocześnie. Podkreślił, że skarżący nie był świadomy, iż nie jest uprawniony do otrzymywana tych świadczeń jednocześnie. W ocenie pełnomocnika skarżącego zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego nie może być uznany za świadczenie nienależnie pobrane. Ponadto zauważył, że skarżący z uwagi na wiek, stan zdrowia oraz stopień niepełnosprawności wymaga odpowiedniego pokierowania przez osoby wydające decyzję, jak również prawidłowego pouczenia co do trybu załatwienia sprawy oraz okoliczności, które to uzasadniają utratę prawa do przyznanego świadczenia. Pełnomocnik skarżącego przedstawił argumenty, które jego zdaniem uzasadniają wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1256/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaważył co następuje. Skarga nie jest zasadna . W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził, aby była ona obarczoną wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w trybie uproszczonym postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja SKO z dnia 14 lipca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 kwietnia 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z dnia 7 maja 2020 r. przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r.poz. 390, ze zm.-dalej "u.s.r."). Zgodnie z art. 2 u.s.r. świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust. 1 u.s.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.s.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie jednak do treści art. 16 ust. 6 u.s.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia z dnia 3 marca 2022 r., ZUS Oddział w C. poinformował organ I instancji, że skarżący pobiera dodatek pielęgnacyjny od 1 września 2014 r. Zaistniała zatem przesłanka z przepisu art. 16 ust. 6 u.s.r., będącego tzw. normą kolizyjną. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu dwóch uprawnień - do zasiłku pielęgnacyjnego i do dodatku pielęgnacyjnego - osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Zgodnie z art.163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Ustalony przez organy fakt pobierania przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego był zatem podstawą weryfikacji, ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia 7 maja 2020 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, nie budzi żadnych wątpliwości brak możliwości prawnych pobierania jednocześnie obu świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Po pierwsze - zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.s.r.). Dodatek pielęgnacyjny ma natomiast za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat, z zastrzeżeniem ust. 4.(art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 504-dalej "ustawa o emeryturach"). Po drugie, w przypadku kolizji obu świadczeń, ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać. W art. 16 ust. 6 u.s.r. uregulował bowiem w sposób kategoryczny kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Po trzecie, do chwili wejścia w życie nowelizacji art. 16 u.s.r. polegającej na uzupełnieniu jego treści o ustęp 7 i 8, nie istniała procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny. W powyższym zakresie zastosowanie miały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Po czwarte, nowelizacja art. 16 u.s.r. odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.s.r. Zdarzenie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.s.r., a więc przyznanie przez organ emerytalno-rentowy dodatku pielęgnacyjnego za ten sam okres, za który wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny, co do zasady nie mieści się w definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.s.r. Przepisy art. 16 ust. 7 i 8 u.s.r. zostały wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302) i stosownie do jej art. 10 pkt 2 weszły w życie 4 marca 2016 r. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie wskazano, że wprowadzenie art. 16 ust. 7 i 8 u.s.r. miało na celu uproszczenie dochodzenia zwrotu należności wynikających z równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, spełniających podobny cel. Tak więc wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było świadomym zabiegiem ustawodawczym, znajdującym racjonalne umotywowanie. Oczywisty jest bowiem brak uprawnień do równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń zgodnie z art. 140 i 141 ustawy o emeryturach, co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia. Po piąte, a co wynika wprost z uzasadnienia projektu Rady Ministrów ustawy nowelizującej art. 16 u.s.r., uzupełnienia tego przepisu dokonano na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu uproszczenia procedury dochodzenia przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu (bez odsetek) w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny (por. druk nr 3584, Kadencja VII, sejm.gov.pl). Dotyczy więc sytuacji, gdy uprawniony wyłącznie do jednego z rodzajów świadczenia otrzymał je w podwójnej wysokości. Potrącenie ma na celu przywrócenie zgodnego z prawem stanu finansowego uprawnionego. Procedura ta nie ma zatem zastosowania do innych sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.s.r. Zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko SKO, że regulacja art. 16 ust. 7 u.s.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na regulację szczególną dotyczącą łącznego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego przepisy art. 30 u.s.r. w ogóle nie mają zastosowania w sprawie. Art. 16 ust.7 u.s.r. rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.s.r., sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności". Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi są chybione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.