II SA/Gl 1258/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zjazdu z dróg publicznych oddala skargę. Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. K. J. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji, na wniosek J. G., czterech zjazdów z ulicy [...] na działkę nr 1, obręb [...], do 4 boksów garażowych o szerokości łącznej do 12,54 m. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu wniesienia podania przez osobę nie będącą stroną. Na skutek zażalenia wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło to rozstrzygnięcie, wskazując na konieczność wezwania wnioskodawcy do podania jednej z podstaw wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej kpa). Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. K. J. uzupełnił wniosek, podając jako podstawę wznowieniową art. 145 § 1 kpa i wyjaśnił, że ekspertyza, na której oparł się organ pierwszej instancji wydając powołaną na wstępie decyzję w sprawie lokalizacji zjazdów, jest fałszywa. Zdaniem wnioskodawcy odmowa przyznania mu przymiotu strony postępowania administracyjnego pozostawałaby w sprzeczności z art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Te przepisy Konstytucji przyznają mu bowiem interes prawny jako strony w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 61 a kpa w zw. z art. 148, art. 150 § 1 oraz art. 28 kpa, a także art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 8 oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu wniesienia podania przez osobę nie będącą stroną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że K. J. nie jest właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 1 obręb [...]. Zgodnie z zapisem księgi wieczystej nr v, własność tej nieruchomości przysługuje J. G. Powołując się na regulację art. 28 kpa Prezydent Miasta S. wskazał, że stroną postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba, której interes w zaskarżeniu wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. Tymczasem, z regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów aniżeli właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, z której ma zostać wykonany zjazd. Nadto, organ pierwszej instancji nie podzielił argumentacji, zgodnie z którą przepisy ustawy zasadniczej mogą stanowić samoistną podstawę do uznania, że posiada on interes prawny w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Pogląd przeciwny prowadziłby bowiem do sytuacji, w której każdy mógłby być stroną danego postępowania administracyjnego, a norma wyrażona w art. 62 a w zw. z art. 28 kpa byłaby tzw. normą pustą. W zażaleniu na to postanowienie K. J. odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1265/10, podnosząc, że żądanie wszczęcia postępowania zgłasza zazwyczaj podmiot, który wskazując na okoliczności sprawy domaga się stwierdzenia, że chociaż nie brał udziału w postępowaniu to jego interes prawny mógł doznać w tym postępowaniu uszczerbku, a zatem powinien być uznany za stronę tego postępowania by móc bronić swoich praw. Wnoszący zażalenie podał, że wnosi o zmianę decyzji w sprawie lokalizacji zjazdów z uwagi na fakt, że samochody wjeżdżające i zjeżdżające ze zjazdu o nieprawidłowej, sprzecznej z prawem lokalizacji oraz szerokości jezdni zjazdu 12,54 m na/z działki nr 1 będą zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym oraz blokować wjazd i wyjazd dwukierunkowy o prawidłowej szerokości jezdni zjazdu 4,1 m na będącą jego własnością działkę nr 2, zlokalizowaną przy tym samym odcinku ul. [...]. W dalszej kolejności K. J. wskazał na zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Następnie, wskazując treść art. 28 kpa uznał, że jest uprawniony do wniesienia podania i uczestniczenia w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], gdyż żąda przeprowadzenia jej kontroli instancyjnej. Jego zdaniem do istoty interesu prawnego należy żądanie dokonania oceny przez właściwy organ administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji prowadzi zaś do sytuacji, w której jedyną osobą uprawnioną do zmiany spornej decyzji jest J. G. K. J. ponownie zwrócił uwagę na regulację art. 2 i 8 Konstytucji RP oraz podkreślił, że swój interes prawny opiera na regulacji art.32 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej oraz na fakcie, że jest właścicielem działki nr 2 i ochrona prawa własności tej działki uzasadnia jego udział w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło tego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa organ ma obowiązek oceny, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, tylko taki wniosek prowadzi bowiem do wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek. W przypadku, gdy podmiot składający żądanie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania nie posiada interesu prawnego lub obowiązku w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, organ obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zatem prawidłowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na modyfikację ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 kpa przez regulację art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazując, że ten ostatni przepis stanowi materialnoprawną podstawę do uznania za stronę właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej do drogi, z której ma zostać urządzony zjazd. Według Kolegium, w rozpatrywanej sprawie interes prawny w ewentualnym wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma zatem inwestor, który wystąpił o udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. J., wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wskazał na odmowę zmiany tym postanowieniem wadliwej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] i podniósł zarzuty odnoszące się do powyższej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy oraz przedstawił argumentację tyczącą się zarzutów pod adresem decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2014 r. skarżący przedstawił dalszą argumentację mającą, w jego ocenie, wskazywać na nieprawidłowość spornej decyzji o lokalizacji zjazdów. Następnie w piśmie z dnia 20 grudnia 2014 r. odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 161/12, podnosząc, że posiada interes prawny w sprawie jako osoba wnioskująca o wznowienie postępowania, której nieruchomość przylega do tej samej drogi, z której ma zostać urządzony zjazd. Wyrażona decyzją Prezydenta Miasta S. zgoda na lokalizację zjazdu powoduje blokowanie wjazdu na jego nieruchomość oraz uniemożliwia normalne korzystanie z drogi publicznej (ul. [...]). Z kolei w piśmie z dnia 28 grudnia 2014 r. skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), przy czym jego argumentacja ponownie odniosła się do kwestii lokalizacji spornego zjazdu. Również w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2015 r. skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaprezentował swoje stanowisko dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. skarżący wnosząc jak w skardze oraz powyższych pismach procesowych, podniósł dodatkowo, że sprawa śledztwa w odniesieniu do fałszywej ekspertyzy jeszcze nie została zakończona i ma on status pokrzywdzonego. Natomiast pełnomocnik uczestniczki postępowania J. G. zwrócił się o oddalenie skargi, nie wskazując dodatkowej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej, dającym podstawę do wznowienia tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Sedno sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej. Z mocy art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje bowiem z urzędu lub na żądanie strony. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo organy administracji stwierdziły, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. Taki pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przywołanym w motywach zaskarżonego postanowienia. Dla poparcia stanowiska należy się również odwołać do rozważań, zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zgodnie z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1) a w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Przepis art. 29 nie określa zatem wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wziąć pod uwagę należy zatem art. 28 kpa, wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę – por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1343/11. A zatem skarżący, aby był stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 kpa), a interes ten musi wynikać z przepisu prawa. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, brak bowiem przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, por. w tej mierze także np. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 504/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07. W orzeczeniach tych sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Zarówno przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu. – por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11. Co więcej, takie też stanowisko w kwestii przymiotu strony zajął tut. Sąd w przywołanym przez skarżącego wyroku w sprawie II SA/Gl 161/12. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Gminy S. na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zjazdu z drogi publicznej, jednoznacznie stwierdził, że ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w takim postępowaniu tylko do tych podmiotów, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Skarżący błędnie interpretuje dalsze stwierdzenie Sądu, że interes prawny w ewentualnym zaskarżeniu orzeczenia administracyjnego wydanego w takim postępowaniu ma inwestor, który wystąpił o udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu, a ponadto wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w tym przedmiocie. Stanowisko Sądu odnosi się bowiem do legitymacji skargowej Gminy S. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu, gdyż był inicjatorem postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego). Oznacza to zaś jedynie, że sąd administracyjny zobligowany był do oceny merytorycznej zasadności skargi, a więc zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia odmownego, wydanego wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Inaczej ocenia się jednak legitymację skargową na gruncie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Fakt, że skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi, nie przesądza, że legitymował się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, prawidłowo organy administracji uznały, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie miał przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] r. Fakt ten był oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego. Aczkolwiek zgodnie z art. 149 § 3 kpa, w takim przypadku organy administracji winny orzec o odmowie wznowienia postępowania, a nie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, to jednak uchybienie to zdaniem sądu administracyjnego jest nieistotne dla wyniku sprawy. Dochowano bowiem wymaganej formy rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wadliwe sformułowano sposób jej załatwienia, lecz sprowadza się on do odmowy wznowienia postępowania, co jest równoznaczne z odmową wszczęcia postępowania. Podobnie, bez znaczenia jest wadliwe powołanie w podstawie prawnej art. 61a § 1 kpa, zamiast art. 149 § 3 kpa. Tego rodzaju uchybienia formalne nie dyskwalifikują jednak zaskarżonego postanowienia odmownego i w świetle art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uzasadniają uwzględnienia skargi. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, dotyczących decyzji z dnia [...] r., objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, wyjaśnić należy, że decyzja ta nie mogła być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym. Z akt postępowania wynika jednak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji i wydana w tym postępowaniu decyzja z dnia [...]r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jest przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w K. w sprawie tut. Sądu II SA/Gl 1495/14, w której rozprawę wyznaczono na dzień 26 marca 2015 r. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącemu przyznano status pokrzywdzonego w postępowaniu karnym, a mianowicie w śledztwie w sprawie fałszerstwa ekspertyzy. Dodać też należy, że dopiero prawomocny wyrok karny stanowić może przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 kpa. Wznowienie postępowania winno nastąpić w takim przypadku z urzędu lub na żądanie prokuratora jako organu powołanego do ochrony obiektywnie pojętego porządku prawnego. Tego rodzaju pozycja nie przysługuje jednak innym podmiotom, nawet jeżeli powołują się na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stąd też argumentacja skarżącego i zarzuty pod adresem decyzji z dnia [...] r. nie mogły odnieść skutku w niniejszej sprawie, skoro skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu, zakończonym decyzją o zezwoleniu na lokalizację zjazdu na nieruchomości sąsiedniej, do której nie ma żadnego tytułu prawnego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw