II SA/Gl 1259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] w S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej "A" ("A" ) na podstawie art. 6 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 703 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") W uzasadnieniu organ najpierw przypomniał, że decyzją z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Starosta [...] orzekł, że na dzień 5 lipca 1963 r., działki aktualnie oznaczone w ewidencji gruntów jako dz. “1" o pow. 0,0108 ha, dz. “2" o pow. 0,0293 ha, dz. “3" o pow. 0,0776 ha, dz. “4" o pow. 0,1100 ha, dz. “5" o pow. 0,0797 ha, dz. “6" o pow. 4,3338 ha, dz."7" o pow. 0,0342 ha, dz. “8" o pow. 0,2517 ha., dz. “9" o pow. 0,0482 ha, dz."10" o pow. 0,1089 ha, dz. “11" o pow. 0,1280 ha, dz. “12" pow. 0,0430 ha, dz. “13" o pow. 0,0359 ha, dz. “14" o pow. 0,1905 ha, dz. “15" o pow. 1,1259 ha, dz. “16" o pow. 2,5747 ha położone w S. objęte księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B. Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiły wspólnotę gruntową. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji organu I instancji i jednocześnie, orzekając merytorycznie, ustaliło, że nieruchomość oznaczona jako parcela "17" o pow. 5.273 ha i parcela "18" o pow. 3.6898 ha z dniem [...] r. stanowiła wspólnotę gruntową. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt. II SA/Gl 958/14 oddalił skargę. Po ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową Starosta przystąpił do ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. Decyzją z dnia [...] r. Starosta ustalił na dzień 5 lipca 1963 r. wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie. Jednak na skutek odwołań Wojewoda Śląski uchylił zaskarżona decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ramach ponownego postępowania w odpowiedzi na ogłoszenie Starosty złożono 20 wniosków zmierzających do potwierdzenia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej, które dotyczyły w sumie 15 osób. Organ wystąpił do Burmistrza Miasta S. oraz równolegle do Wydziału Geodezyjno-Kartograficznego Starostwa Powiatowego w B. o przekazanie dokumentów dotyczących tych osób, potwierdzających tytuł prawny do gospodarstwa rolnego oraz jego powierzchnię na dzień 5 lipca 1963 r., a także dokumentów potwierdzających faktyczne korzystanie z gruntów wspólnoty w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy tj. przed dniem 5 lipca 1963 r. Jednak materiały przekazane przez te organy nie przedstawiały wartości dowodowej. Organ I instancji przywołał także kopię odpisu wyroku nr [...] spisanego we L. dnia [...] r. w myśl cesarskiego patentu z 5 lipca 1853 r. Zgodnie z jego treścią 35 (a w istocie 41) włościanom gminy S. przysługiwało prawo pasania 50 krów, 6 jałówek oraz 388 owiec na "A" , obejmującej parcele 19 i 20 oraz w lasach dworskich do tej hali przydzielonych. Wykaz zawarty w wyroku zawierał numery domów zgodne z numerem wykazów hipotecznych założonych w 1874 r. i na tej podstawie dokonano analizy 35 wykazów hipotecznych osób widniejących w wykazie z 1868 r. i ustalono, że z 41 osób dane dotyczące 20 osób ujawnionych w karcie B poszczególnych wykazów są zgodne z danymi z wykazu z 1868 r., dane 11 osób są zbieżne tylko w zakresie nazwisk, lecz imiona są inne. Następnie organ wystąpił do Sądu Rejonowego w B. Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczeń z poszczególnych wykazów hipotecznych na datę 5 lipca 1963 r., a po jego uzyskaniu zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w S. o informacje, czy osoby ujęte w wykazach żyły w dacie 5 lipca 1963 r., gdyż wpisy na karcie B poszczególnych wykazów datowane są na lata 1887 – 1955. Jednak takiej informacji nie uzyskano, gdyż jak wynika z wyjaśnień Burmistrza Miasta S. , brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie, czy osoby wskazane przez Starostę żyły w dacie 5 lipca 1963 r.; najstarsze księgi meldunkowe pochodzą z 1968 r., a ponadto w S. występuje powtarzalność nazwisk i imion ojców i synów, matek i córek. Organ uznał, że ze względu brak informacji z Urzędu Stanu Cywilnego w S. o tym, że osoby ujęte w karcie B poszczególnych wykazów hipotecznych żyły na dzień 5 lipca 1963 r. brak jest możliwości ustalenia osób, którym przysługiwało uprawnienie do korzystania ze wspólnoty gruntowej na zasadzie następstwa prawnego. Brak jest także możliwości ustalenia wykazów obszarów gospodarstw rolnych, albowiem na dzień 5 lipca 1963 r. brak było ewidencji gruntów, a w wykazach hipotecznych nie dokonywano wpisów powierzchni poszczególnych parcel objętych wykazem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. , który podniósł, że przedstawione przez niego dokumenty dowodzą przejęcia gospodarstwa rolnego po ojcu i prowadzenie go po 1963 r., co uprawnia go do udziałów we wspólnocie gruntowej. Odpowiedź Urzędu Stanu Cywilnego nie może negatywnie skutkować odmową ustalenia praw, a gdy dokumenty są niewystarczające, to k.p.a. przewiduje również możliwość przesłuchania świadków. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła także Spółka dla Zagospodarowania "A" w S. (dalej zwana "skarżącą" lub "Spółką"). Zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 8a ust. 7 ustawy, gdyż nieprawidłowo uznano zaistnienie podstaw do nieustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, pominięcie art. 9, 14 i 15 ustawy, a także naruszenie i nie wzięcie pod uwagę art. 6, art. 7, art., 7a § 1, art. 7 b, art. 8, art. 12, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 105, art. 156 § 1 pkt. 3 i pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, że w dniu 15 maja 1965 r. osoby uprawnione do udziału we wspólnotach pastwiskowo-leśnych istniejących w S. zawiązały spółki, a statut Spółki został zatwierdzony w tej samej dacie decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. . Legalność tej decyzji była badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które ostatecznie odmówiło stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej zatwierdzenia statutu, a stwierdziło nieważność w części dotyczącej zatwierdzenia Spółki oraz zatwierdzenia wyboru i ukonstytuowania się Spółki, co świadczy o tym, że Spółka istnieje i statut jest nadal aktem obowiązującym, wobec czego należy przyjąć fakt wcześniejszego zatwierdzenia wykazu uprawnionych. Istnienie wykazu uprawnionych potwierdza protokół z rozprawy w dniu 15 maja 1965 r. Na podstawie tego protokołu można ustalić imiona i nazwiska 8 uprawnionych do udziału we wspólnocie tj. 5 członków zarządu oraz 3 członków komisji rewizyjnej. Ponadto Burmistrz Miasta S. przekazał Staroście projekt listy obejmującej 18 osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Listę przekazała również Spółka. Skoro Spółkę mogły utworzyć osoby uprawnione do udziału we wspólnocie, to bezspornie istniała lista uprawnionych. Organ nie zajął także stanowiska dotyczącego odtworzenia zaginionych dokumentów, w miejsce postępowania ustalającego listę. Odwołanie skarżącej Spółki nie przyniosło skutku, gdyż zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast w odniesieniu do pierwszego odwołującego Wojewoda odrębną decyzją umorzył postępowania odwoławcze, przyjmując brak interesu prawnego po jego stronie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wydane po rozpatrzeniu odwołania Spółki organ odwoławczy przyjął, że posiada ona interes prawny w rozpoznawanej sprawie, gdyż zarządza wspólnotą gruntową. Zaakcentował także, że Spółka jako uczestnik na prawach strony brała udział w postępowaniu sądowo - administracyjnym dotyczącym wskazanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w sprawie ustalenia wykazu nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 958/14, w którym sąd administracyjny nie zakwestionował legitymacji Spółki do udziału w postępowaniu. Wojewoda szczegółowo przedstawił poszczególne czynności podejmowane przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania dowodowego uznając przy tym, że organ ten podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy. W kontekście odwołania za niesłuszne uznał zarzuty naruszenia przepisów wskazanych przez skarżącą Spółkę. Organ odwoławczy zaakcentował, że istotą postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jest ustalenie osób posiadających gospodarstwo rolne wraz z określeniem obszaru gospodarstwa warunkującego wysokość przysługujących udziałów we wspólnocie i faktycznie użytkujących - w okresie od dnia 5 lipca 1962 r. do dnia 5 lipca 1963 r. - grunty należące do wspólnoty. Dalej zaś istota tego postępowania sprowadza się do ustalenia następstwa prawnego po osobach wymienionych wyżej, które zmarły, bądź przeniosły prawo własności gospodarstwa rolnego. Organ I instancji przeprowadził postępowanie w powyższym zakresie gromadząc przy tym nowy materiał dowodowy, który porównano z posiadaną już dokumentacją. Zgromadzono materiał archiwalny jak i umożliwiono złożenia dokumentów wszystkim osobom uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej. Organ I instancji podjął także próbę ustalenia następców prawnych po osobach uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Wojewoda za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił, na czym konkretnie polegały przeszkody do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jasno sprecyzował obszary problemowe, wskazał do jakich osób miały one odniesienie, wyeksponował niedające się pogodzić sprzeczności i przytoczył argumenty, dlaczego nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu składu wspólnoty gruntowej. Organ odwoławczy zaakcentował, że w wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że "wykaz uprawnionych do paszy owiec i bydła rogatego na "A" " ("A" ) datowany jest na 21 marca 1868 r. Wykazy hipoteczne dla gospodarstw wskazanych w wykazie zostały założone 6 lat później w 1874 r., przy czym nie wszystkie imiona i nazwiska osób widniejące na wykazie z 1868 r. są zgodne z imionami i nazwiskami-osób ujawnionych na karcie B poszczególnych wykazów hipotecznych. W wykazach hipotecznych na przestrzeni następnych lat dokonywane były kolejne wpisy prawa własności i odłączenia poszczególnych parcel objętych wykazami. Z uwagi na brak informacji z Urzędu Stanu Cywilnego ze S. o tym, czy osoby uwidocznione na karcie B poszczególnych wykazów hipotecznych żyły na dzień 5 lipca 1963r. brak jest możliwości ustalenia osób, którym przysługiwało uprawnienie do korzystania ze wspólnoty gruntowej na zasadzie następstwa prawnego. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwolił organowi I instancji na ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Brak jest również możliwości ustalenia wykazów obszarów gospodarstw rolnych albowiem na dzień 5 lipca 1963 r. brak było ewidencji gruntów, a w wykazach hipotecznych nie dokonywano wpisów powierzchni poszczególnych parcel objętych wykazem. Brak w wykazach hipotecznych wpisów o powierzchni poszczególnych parcel objętych wykazem uniemożliwia ustalenia wykazów gospodarstw rolnych na dzień 5 lipca 1963 r., a tym samym ustalenie wysokości udziałów uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej. Wojewoda odniósł się także do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 7 § 1 k.p.a. akcentując, że w sprawie występuje konflikt interesów zarówno pomiędzy osobami potencjalnie będącymi uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej, jak i samymi członkami wspólnoty. Według Wojewody także sama skarżąca nie zna liczby osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, bowiem na przestrzeni prowadzonego postępowania zmieniała swoje stanowisko. W odwołaniu skarżąca wskazała, iż uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jest 8 osób wymienionych z imienia i nazwiska w protokole załączonym do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...]. Natomiast wcześniej skarżąca przedłożyła projekt listy 18 osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Według organu odwoławczego rozbieżności tych skarżąca nie potrafiła w sposób przekonujący wyjaśnić. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę na pismo Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...]. Według skarżącej z pisma tego wynika przekazanie sporządzonego wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie pastwiskowo - leśnej wraz z obszarem posiadanych gospodarstw w oparciu o protokół z dnia 15 maja 1965 r. łącznie z procentowym wykazem udziałów we wspólnotach. Powyższe pismo zgodnie z załącznikiem zostało przekazane do wykonania między innymi przewodniczącemu wspólnoty gruntowej. Jednak ani skarżąca, ani żaden inny organ nie dysponuje tymi dokumentami. Ponadto z przytoczonego pisma wynika, iż zawiera ono katalog prac, które powinny być przez wszystkie powołane spółki wykonane w ramach zadań każdej spółki. W związku z tym Wojewoda zwrócił się do skarżącej o wskazanie, czy posiada kopie imiennych wezwań do zapłaty kierowanych do członków spółki w związku z wyznaczonymi "repartycjami", które winny być dostarczone każdemu płatnikowi do dnia 10 sierpnia 1965 r. W odpowiedzi pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że nigdy takie wezwania nie były skierowane do członków Spółki oraz wskazał, iż " w posiadanych przez Spółkę dokumentach znajduje się natomiast zawiadomienie o wysokości i terminach dostaw zbóż i ziemniaków ze zbiorów 1968 r. oraz zwierząt rzeźnych w roku 1969 r." Następnie organ ponownie zwrócił się do Spółki o doprecyzowanie w oparciu o jakie zasady pobierane były składki od poszczególnych członków wspólnoty pastwiskowo-leśnej oraz na podstawie jakich dokumentów była ustalana partycypacja poszczególnych członków Spółki w kosztach i pożytkach wspólnoty. Jednak skarżąca nie wyjaśniła, na jakich zasadach i od kogo imiennie pobierane były składki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał także, że zwrócił się do Burmistrza Miasta S. oraz do skarżącej o informację, czy podmioty te posiadają protokół z dnia 19 kwietnia 1964 r., który według skarżącej stanowił podstawę sporządzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej załączonego do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 15 maja 1965r. W związku z otrzymaniem negatywnych odpowiedzi, wystąpiono także do Archiwum Państwowego z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajdują się dokumenty dotyczące wspólnoty gruntowej z lat 1963 - 1965 oraz wskazanie, czy w aktach Prezydium Rady Narodowej Osiedla S. Komisji Rolnictwa i Leśnictwa przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. lub Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. znajduje się pismo Kierownika Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 19 lipca 1965r. z załącznikami stanowiącymi "statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnot pastwiskowo - leśnych w osiedlu [...] " oraz wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie pastwiskowo - leśnej wraz z obszarem posiadanych gospodarstw. W odpowiedzi Archiwum Państwowe poinformowało, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w przechowywanym zasobie archiwalnym nie odnaleziono dokumentów dotyczących wspólnoty gruntowej z lat 1963 - 1965, ani pisma Kierownika Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 19 lipca 1965r. z załącznikami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił także działania podjęte w celu wyjaśnienia, na podstawie jakich dokumentów został sporządzony projekt wykazu uprawnionych, wykazu obszarów przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów przekazany organowi I instancji pismem z dnia [...] r. (wykaz obejmując 33 osoby), a także jakie dokumenty zaważyły na zmianie wcześniejszego projektu tych wykazów przekazanego organowi I instancji pismem z dnia [...]r. (wykaz obejmujący 18 osób). Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył otrzymaną w tym zakresie odpowiedź Burmistrza Miasta S. , w świetle której "listy zostały sporządzone na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również na podstawie ustnych zapewnień potencjalnych udziałowców wspólnoty oraz innych osób świadczących na ich rzecz, wyrażonych w czasie organizowanych przez tut. Urząd spotkań." Zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami osoby negujące listę 18 udziałowców z dnia 5 lutego 2016r. wskazały na treść Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 21 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA/Ka 593/98 podnosząc, iż jest to jedynie lista obecności osób na zebraniu i nie zawiera ona znamion listy udziałowców. Na marginesie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda odnotował, że w związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji kwestii prawidłowej nazwy "A" wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z prośbą o wskazanie prawidłowej jej nazwy. W odpowiedzi uzyskał informację, że w Państwowym Rejestrze Nazw Geograficznych występuje nazwa "A" , która jest nazwą niestandaryzowaną, jednakże zalecaną do stosowania. Skarżąca Spółka nie zgodziła się z decyzją Wojewody. W skardze wniesionej w imieniu wspólnoty przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucono: naruszenie art. 6, art. 7 , art. 8 k.p.a. skutkujące licznymi uchybieniami formalnymi i merytorycznymi., art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, naruszenie art. 12 k.p.a.w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez rażącą przewlekłość postępowania, sporządzenie uzasadnienia nie spełniającego wymagań art. 11 k.p.a. i art. 107 §1 i § 3 k.p.a., naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie przez organu obu instancji obowiązkowi zebrania pełnego materiału dowodowego, wyczerpującego jego rozpatrzenia oraz prawidłowego udokumentowania przebiegu postępowania, naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt.3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jest prawnie dopuszczalne rozstrzyganie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dotyczy ona także spółek dla zagospodarowania wspólnot gruntowych, dla których zostały wydane decyzje na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w brzmieniu sprzed nowelizacji tj. dla których ustalono nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową oraz wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił, że organy obu instancji nie dostrzegły potrzeby zastosowania instytucji odtworzenia akt. Przepisy ustawy z 1963 r. określając podmioty, które mogły nabyć status podmiotów uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej uzależniały warunki jego nabycia od rodzaju nieruchomości wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej. Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej były osoby fizyczne lub prawne, które posiadały gospodarstwo rolne, pod warunkiem, że w ciągu roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały ze wspólnoty. Nadto obszar wspólnoty i wykaz uprawnionych podlega wpisowi do ewidencji gruntów. Zatem według pełnomocnika skarżącej Spółki faktyczne ustalenie niezbędnych informacji nie powinno w istocie nastręczać problemów. Pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy przypadków, w których dotychczas nie zostały wydane decyzje o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. uprzednio wydało decyzję ustalającą wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej i wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn. zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 703 ze zm. dalej zwanej "ustawą"). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 8 ust. 1 tej ustawy właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych ustalały stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustalał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na skutek późniejszych zmian ustawy w dniu 31 stycznia 2015 r. przepisy art. 8 ust. 1 i 2 otrzymały nowe brzmienie, zgodnie z którym: starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie(ust. 1.); wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) (ust.2). W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma kolejna nowelizacja ustawy dokonana z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276). Na skutek tej nowelizacji uchylony został ustęp 2 w art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaś ustęp 1 tego artykułu uzyskał nowe brzmienie, wedle którego starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie. Przede wszystkim jednak istotne jest to, że w ramach tej nowelizacji po art. 8 ustawy dodane zostały art. 8a-8o. Przepis art. 8a stanowi między innymi, że: ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego (ust. 1); starosta wydaje decyzję, o ustaleniu, które nieruchomości spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1, stanowią wspólnotę gruntową (ust. 4); starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (ust. 5); w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 (ust. 7). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Odnotować także należy, że zgodnie z art. 6a ustawy jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są: 1) osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 31 grudnia 2015r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej albo 2) osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne —jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 31 grudnia 2015r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty. Dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają także przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. Jak natomiast stanowi art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej po dniu 31 marca 2016 r. postępowania, o których mowa w ust. 1, prowadzi się na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że nie składa się wniosku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Mając na względzie przytoczone przepisy przejściowe w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 8a wprowadzony do ustawy na mocy przywołanej powyżej nowelizacji. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem pełnomocnika skarżącej Spółki, że przepis ten nie znajdował zastosowania ze względu na fakt uprzedniego wydania decyzji ustalającej wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej i wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie przez właściwy organ administracji tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 15 maja 1965 r. (karta 83). W decyzji tej: w pkt. 1 zatwierdzono Spółkę dla zagospodarowania Wspólnoty Pastwiskowo-Leśnych na terenie wsi S., Osiedle S. powiat B., w pkt. 2 zatwierdzono statut powyższej spółki, a w pkt. 3 zatwierdzono wybór i ukonstytuowanie się zarządów spółki. Zatem przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w sentencji tej decyzji nie było ustalenie wykazu nieruchomości wspólnoty gruntowej ani wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie (inna rzecz, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] r. - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymaną w mocy przez ten organ - stwierdzono nieważność punktu 1 i punktu 3 decyzji z [...] r. – karta 309 i 310). Zaakcentować także należy znaczenie przywołanego na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Gl 958/14. Oddalając tym wyrokiem skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. , w której ustalono wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej tutejszy Sąd dokonał jednocześnie oceny, że stan prawny wspólnoty był dotychczas nieuregulowany. Jakkolwiek wyrok ten dotyczył decyzji administracyjnej wydanej w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 10 lipca 2015 r., to jednak także w tamtym stanie prawnym wykluczone było, aby wobec wcześniejszego ustalenia wykazu nieruchomości ponownie obecnie ustalać ten wykaz. Tym samym zagadnienie, czy ze względu na treść decyzji z dnia [...] r. stan prawny wspólnoty gruntowej był uregulowany stanowiło już przedmiot oceny sądu administracyjnego i ocena ta ma wiążący charakter także w obecnym postępowaniu. Zważywszy na treść przytoczonych dotychczas przepisów postępowanie dowodowe prowadzone w celu ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie powinno w pierwszej kolejności doprowadzić do ustalenia osób (fizycznych lub prawnych) posiadających gospodarstwo rolne wraz z określeniem obszaru gospodarstwa warunkującego wysokość przysługujących udziałów i faktycznie użytkujących grunty należące do wspólnoty w okresie od dnia 5 lipca 1962r. — 5 lipca 1963r. Dopiero po ustaleniu tych osób możliwym jest prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia następstwa prawnego po wyżej wymienionych osobach. W kontekście wskazanego powyżej celu postępowania dowodowego organy administracji, zdaniem Sądu, w ramach prowadzonego dotychczas postępowania zgromadził cały, dostępny materiał dowodowy. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednak na ustalenie kręgu osób, które w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z gruntów wspólnoty, a tym bardziej udziałów przypadających poszczególnym osobom. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii odpisu wyroku nr [...] spisanego we L. dnia [...] r. (karta 1) w myśl cesarskiego patentu z 5 lipca 1853 r., zgodnie z pkt. II wyroku 41 włościanom gminy S. (wymienionym wykazie obejmującym 35 punktów) przysługiwało prawo pasania 50 krów, 6 jałówek oraz 388 owiec na "A" , obejmującej parcele 19 i 20 oraz w lasach dworskich do tej hali przydzielonych. Wykaz zawarty w wyroku zawiera numery domów. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji numery te są zgodne z numerami wykazów hipotecznych założonych w 1874 r. Zasadnie więc dokonano analizy wykazów hipotecznych osób widniejących w wykazie z 1868 r. Za prawidłowe Sąd uznał poczynione w tym zakresie ustalenie, że z 41 włościan gminy S. ujętych w wykazie zawartym w wyroku z 1868 r. jedynie w odniesieniu do 20 osób występuje zbieżność danych ujawnionych w karcie B poszczególnych wykazów hipotecznych. Ponadto odniesieniu do kolejnych 11 włościan gminy S. ujętych w wykazie zawartym w wyroku z 1868 r. zbieżność z danymi ujawnionymi w karcie B poszczególnych wykazów dotyczy tylko nazwisk, natomiast imiona są inne. Dysponując takim materiałem słusznym było wystąpienie do Sądu Rejonowego w B. Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczeń z poszczególnych wykazów hipotecznych według stanu na dzień 5 lipca 1963 r. Po uzyskaniu tych zaświadczeń organ zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w S. o informacje, czy osoby ujęte w wykazach żyły w dacie 5 lipca 1963 r. (karta 476). Było to działanie w pełni uzasadnione zważywszy na to, że wpisy na karcie B poszczególnych wykazów hipotecznych datowane są na lata 1887 – 1955. Jednak wnioskowanej informacji nie uzyskano, gdyż jak wynika z wyjaśnień Burmistrza Miasta S. (karta 477) brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie, czy osoby wskazane przez Starostę żyły w dacie 5 lipca 1963 r., a najstarsze księgi meldunkowe pochodzą z 1968 r. Ponadto w S. występuje powtarzalność nazwisk i imion ojców i synów, matek i córek. Brak powyższej informacji ma kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. Najstarsze wpisy na karcie B poszczególnych wykazów hipotecznych zostały bowiem dokonane ponad 80 lat przed datą początkową okresu istotnego z punktu widzenia ustalenia kręgu osób uprawnionych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, a najnowsze pochodzą sprzed 8 lat przed tą datą. Zatem bez precyzyjnej informacji z Urzędu Stanu Cywilnego dane wynikające z wykazów hipotecznych nie pozwalały na nie budzące wątpliwości ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Zaakcentować należy, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda podjął dodatkowe, choć jak się okazało ostatecznie bezskuteczne, czynności w celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, który pozwalałby na ustalenie wykazu osób uprawnionych. Wojewoda poszukiwał m.in. protokołu z dnia 19 kwietnia 1964 r., który stanowić miał podstawę sporządzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej "A" w oparciu, o który miało dojść do wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. W tym zakresie zwrócono się do skarżącej Spółki oraz do Burmistrza Miasta S. (karta 11 i 12 akt organu odwoławczego), a także do Archiwum Państwowego (karta 22 akt organu odwoławczego). Działania te, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, nie pozwoliły jednak na zebranie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie spornego wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego dotyczyło również projektu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie sporządzonego przez Burmistrza Miasta S. obejmującego 33 osoby (kwestionowanego przez skarżącą spółkę) oraz projektu wykazu sporządzonego przez skarżącą spółkę obejmującego 18 osób (obydwa wykazy dołączono do pisma skarżącej wspólnoty - karta 464). Wyjaśnienia Burmistrza dotyczące projektu obejmującego 33 osoby (karta 16 akt organu odwoławczego) wskazujące, że został on sporządzony m.in. na podstawie "ustnych zapewnień potencjalnych udziałowców Wspólnoty" oraz, że jego sporządzenie ma związek z negacją wykazu obejmującego 18 osób w ocenie Sądu wykluczały, aby wykaz ten mógł zostać uwzględniony przez organy. Uwzględnić nie można było także wykazu sporządzonego przez skarżącą spółkę. W ocenie Sądu poczynione w tym zakresie wyjaśnienia skarżącej zawarte w jej piśmie skierowanym do organu odwoławczego (karta 27 w aktach organu odwoławczego) nie są przekonujące, przede wszystkim dlatego, że wbrew stanowisku Spółki wykaz ten nie został oparty o ewidencję gruntów na rok 1963 (ewidencja wówczas jeszcze nie istniała), a ponadto wykaz ten powstał w oparciu o listę 22 osób dotyczącą Spółki dla Zagospodarowania "A" i Pośredniej, stanowiącą załącznik do decyzji z [...] r., w odniesieniu do której decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzono nieważności. Zagadnienia dotyczące obu wykazów zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w ocenie Sądu znajdują pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy mieć na uwadze także to, że istota postępowania prowadzonego w oparciu o art. 8a ustawy wymaga dokładnego ustalenia wszystkich osób uprawnionych, nie wystarczy zatem ustalić przybliżony krąg osób uprawnionych, lecz ustawa wymaga pewności co tego, że żadna z osób uprawnionych nie została pominięta. Nie można też zaakceptować sytuacji, w której w kręgu uprawnionych znajdowałyby się osoby, których legitymacja budziłaby jakiekolwiek wątpliwości. Dlatego wbrew zarzutom skargi w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególny brak podstaw do tego, aby wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść stron. Ich interesy ze swej natury trudno bowiem uznać za zbieżne. Bez względu na powyższe przeszkody dotyczące ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej należy także zauważyć, że organy nie dysponowały także możliwością ustalenia wykazów obszarów gospodarstw rolnych. Wynika to stąd, że w dacie 5 lipca 1963 r. brak było jeszcze ewidencji gruntów, a w wykazach hipotecznych nie dokonywano wpisów powierzchni poszczególnych parcel objętych wykazem. W tym kontekście zawarta w uzasadnieniu skargi teza, że ze względu na wpisywanie do ewidencji gruntów obszaru wspólnoty i wykazu uprawnionych "faktyczne ustalenie niezbędnych informacji nie powinno w istocie nastręczać problemów" w żaden sposób nie przystaje do realiów rozpoznawanej sprawy, co dodatkowo podważa zasadność formułowanych w skardze zarzutów. Nie mógł odnieść skutku zarzut pełnomocnika skarżącej spółki dotyczący nie dostrzeżenia potrzeby zastosowania odtworzenia akt. Zarzut ten został sformułowany w sposób bardzo ogólnikowy, bez konkretnego wskazania sprawy administracyjnej, której dotyczyć miałoby odtworzenie akt. Jednocześnie tutejszy Sąd analizując zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a przede wszystkim analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stwierdził potrzeby zastosowania instytucji odtworzenia akt, zwłaszcza, że organy przedsięwzięły wszelkie możliwe środki dowodowe dla ustalania istotnych w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktycznych. W takim przypadku ewentualne postępowanie prowadzone w celu odtworzenia akt nie mogłoby doprowadzić do rezultatów innych niż te, które osiągnięto w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postepowania dowodowego. Nie sposób wreszcie pominąć i tego, że ustawodawca najwyraźniej dostrzegając, że choćby ze względu na upływ czasu zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, w sposób nie budzący wątpliwości, kręgu osób uprawnionych może okazać się niemożliwe w art. 8a ust. 7 wprost przewidział wydanie decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych. Podkreślić należy, że norma prawna wynikająca z tego przepisu nie pozostawia luzu decyzyjnego organowi, gdyż wynika z niej nie tyle możliwość, co obowiązek wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych. Powstanie tego obowiązku powiązane zostało z wyczerpaniem możliwości dowodowych w zakresie ustalenia osób uprawnionych. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania prowadzonego już w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku prowadzi do wniosku o wyczerpaniu takich możliwości dowodowych. Zatem organy prawidłowo zastosowały art. 8 a ust. 7 i orzekły o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom administracji obu instancji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie może być uznany za zasadny. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Sąd również z urzędu nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.