II SA/Gl 126/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska /spr./ Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę . / [...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku wniosku złożonego w dniu [...] r., decyzją z dnia [...] r. udzielono K. M. i T. M. pozwolenia na budowę garażu jednoboksowego na działce położonej w B. przy ulicy [...], zatwierdzając jednocześnie plan realizacyjny wymienionej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B., po rozpatrzeniu wniosku M. M. i stwierdzeniu prowadzenia prac budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Państwa T. i K. M. na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w B., polegające na samowolnym wykonaniu nadbudowy na garażu we froncie budynku oraz roboty budowlane prowadzone przy budowie garażu w podwórzu posesji. Jednocześnie zobowiązał inwestora do sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej. Wojewoda, potwierdzając fakt samowoli budowlanej, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B., powołując się na art. 32 i art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r., orzekł o utracie ważności pozwolenia na budowę garażu z dnia [...] r., wydał zakaz użytkowania garażu oraz budowy wznoszonej nad tym garażem, prowadzenia wszelkich robót budowlanych oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie sklepu nad garażem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzone prace, wobec stwierdzenia samowoli pozostały wstrzymane, a obecny stan techniczny budowli zagraża bezpieczeństwu konstrukcji całego budynku oraz użytkowników tego obiektu. Decyzja ta została przez Wojewodę uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z nia [...] r. zobowiązał K. M. do przedłożenia ekspertyzy konstrukcyjnej wykonanych elementów konstrukcyjnych samowolnie wykonanej budowy garażu i sklepu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę K. w decyzji z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę K. M. na wymienioną decyzję Wojewody K. W uzasadnieniu, potwierdzając bezsporny fakt samowoli budowlanej K. M., wyjaśnił, że prawo przewiduje w takich przypadkach albo przymusową rozbiórkę takich obiektów albo legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji obowiązkiem organów administracyjnych jest wyjaśnienie czy samowolnie wybudowane obiekty nie powodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Ustalenie tych faktów wymaga sporządzenia właściwych ekspertyz techniczno-budowlanych, co przewiduje art. 56 ust. 1 cytowanego prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] r. M. M. zwróciła się z prośbą o wstrzymanie legalizacji samowoli budowlanej K. M. W kolejnym piśmie zwróciła uwagę na fakt nie wykonania ekspertyzy oraz na pogarszający się stan budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., powołując w podstawie prawnej art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę obiektu garażowego z nadbudowanym pomieszczeniem sklepowym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w jednej z przedstawionych w sprawie opinii jednoznacznie potwierdzono fakt powstania szkód w budynku wskutek dyletanckiego prowadzenia rozbudowy garażu i sklepu bez pozwolenia na budowę z zupełnym lekceważeniem prawa, porządku, zasad współżycia społecznego i odpowiedzialności. Dlatego też inwestor został zobowiązany do wykonania opinii, celem ustalenia przyczyn występujących pęknięć. Przedstawione opinie nie wykluczyły jednoznacznie negatywnego oddziaływania dobudowanego samowolnie do budynku garażu na ten budynek mieszkalny, dlatego należało orzec jak w sentencji. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. M., Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako główną przyczynę swego rozstrzygnięcia podał brak przedłożenia przez inwestora opinii w zakresie ekspertyzy elementów konstrukcyjnych, gdyż nie jest nią żadne z przedstawionych w sprawie opracowań. Ekspertyza taka powinna dać jednoznaczną ocenę wykonanych robót pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec wydania w dniu [...] r. postanowienia w sprawie wznowienia robót budowlanych przy budowie garażu – sklepu w B. przy ulicy B. [...], M. M. złożyła zażalenie, podnosząc, że sprawa nie została wyjaśniona a szkody nie zostały naprawione. Dlatego też Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że nie została przedłożona wymagana ekspertyza w zakresie oceny konstrukcji, nie zostało przeanalizowane czy zachodzą przesłanki z art. 37 "starego" prawa budowlanego, wobec powyższego trudno ustalić czy należało wydać decyzję o rozbiórce obiektu czy też prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 40 tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2001 r. oddalił skargę K. M. na powyższą decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając, że faktycznie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadzonego zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. według art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał K. M. wykonanie zaleceń zawartych w ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej wykonanej przez dr inż. W. K., podkreślając, że wymieniona opinia rzeczoznawcy jednoznacznie ustaliła, że w obecnym stanie technicznym, obiekt nie może być użytkowany. Od decyzji tej odwołanie złożyła M. M. Podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przedłożonej ekspertyzy dr inż. W. K., która wskazując na wady budowlane opisywanego obiektu, nie wyjaśnia i nie wskazuje wpływu tej budowli na jej budynek mieszkalny. Usunięcie wskazanych wad budowlanych doprowadzi do zalegalizowania tej budowli, podczas gdy nie zostanie wyjaśniona sprawa czy nie stwarza ona zagrożenia i niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie pogarsza warunków użytkowych dla otoczenia, o czym wspominały i do czego zobowiązywały organy administracyjne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1994 r. i 27 kwietnia 2001 r. Rozpatrując powyższe odwołanie, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania i orzekł nowy termin – [...] r. – wykonania obowiązku nałożonego w tej decyzji, polegającego na wykonaniu określonych dokładnie prac budowlanych. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec samowolnego prowadzenia robót budowlanych przez inwestora, niezbędne jest wykonanie wskazanych w decyzji zaleceń. Dopiero po ich wykonaniu możliwe będzie, przed przystąpieniem do użytkowania tych obiektów, wystąpić do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na ich użytkowanie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. M. Przedstawiła w niej długotrwałe postępowanie w sprawie oraz powtórzyła prezentowane już w odwołaniu argumenty. Podkreśliła, że pęknięcia ścian i stropów w budynku mieszkalnym są wynikiem tej samowolnej budowy i stanowią zagrożenie dla zdrowia, życia i mienia. Zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego pomimo wyraźnych wskazań zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przeprowadziły postępowania w sposób całkowicie wyjaśniający problem. Dodała nadto, że nie została poruszona i wyjaśniona sprawa drugiego garażu budowanego za budynkiem mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy w dniu [...] r. skarżąca podtrzymała swoją skargę, dodając, że przedmiotowa budowa garażu wraz z dobudową spowodowała zagrożenie dla budynku mieszkalnego. Dodała, że wydane w sprawie opinie rzeczoznawców nie zajęły się sprawą wpływu tejże budowy na jej budynek mieszkalny. Wykluczyła natomiast by zniszczenie jej budynku spowodowały szkody górnicze, gdyż pęknięcia pojawiły się dopiero wraz z rozpoczęciem budowy przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem jej zarzuty w niej zawarte okazały się słuszne i nie do odparcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ należy stwierdzić, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że przedmiotowa budowa garażu wraz z nadbudową zrealizowana została niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Wobec faktu, że budowa ta miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. dlatego też na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t.jedn. z 2000 r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126/ dla jej oceny zastosowanie miały przepisy obowiązujące uprzednio, czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowego obiektu winno być wszczęte i przeprowadzone postępowanie przewidziane w art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie organy administracji podjęły decyzje z naruszeniem wskazanych przepisów. Już wcześniej wydane w sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały na konieczność przeprowadzenia najpierw postępowania w oparciu o art. 37 "starego" prawa budowlanego, czyli doprowadzenie do wykluczenia przesłanek rozbiórki wymienionych w tym przepisie. Analiza tego artykułu prowadzi do stwierdzenia dwóch grup przesłanek uzasadniających rozbiórkę, a mianowicie po pierwsze – położenie budowli na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, a po drugie – wybudowanie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie orzekające w sprawie organy nie badały dokładnie planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie ma podstaw do twierdzenia by zapisy tego planu zostały naruszone. Natomiast na pewno organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły jednoznacznie czy samowolnie wzniesiona inwestycja Pana M. nie zagraża przyległemu budynkowi, stwarzając tym samym niebezpieczeństwo dla życia lub mienia albo pogarszając warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Przedstawione w sprawie opinie rzeczoznawców, skupiając się na stanie technicznym przedmiotowej inwestycji – garażu i nadbudowanego na nim sklepu – nie wyjaśniają wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą, a przede wszystkim nie rozstrzygają czy miała ona wpływ na budynek mieszkalny i powstałe w nim uszkodzenia. Zatem nie zostały wykluczone przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Oznacza to, że dopóki nie zostało to uczynione, nie można było prowadzić postępowania w zakresie legalizacji przedmiotowego obiektu. Dopiero bowiem wykluczenie przesłanek z art. 37 i ewentualne wykonanie przez inwestora obowiązków zawartych w decyzji wydanej na podstawie art. 40 umożliwia wydanie decyzji o zezwoleniu na użytkowanie przewidzianej w art. 42 omawianego prawa budowlanego Zatem w rozpatrywanej sprawie kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż pomijała etap określony w art. 37 tego prawa budowlanego czyli nie doszło w sprawie do wykluczenia przyczyn ewentualnej rozbiórki pomimo, iż skarżąca w toku całego postępowania w sprawie podnosiła i wskazywała argumenty mogące świadczyć o istnieniu przesłanek wymienionych w pkt 2 ust. 1 art. 37. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły w tym zakresie wyczerpującego postępowania, pominęły milczeniem podnoszone okoliczności i nie wykluczyły w sposób przesądzający przesłanek uzasadniających rozbiórkę. Dopiero bowiem po jednoznacznym wykluczeniu przesłanek z art. 37 "starego" prawa budowlanego czyli ustaleniu, że obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod daną zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, można dalej prowadzić postępowanie w trybie art. 40 czyli rozważyć ewentualna potrzebę wydania decyzji zobowiązującej inwestora do wykonania określonych czynności wskazanych w ostatniej przedłożonej opinii dr inż. W. K., doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przytoczonych powodów obie zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy wyjaśnią sprawę w naprowadzonych powyżej kierunkach i wskazanej kolejności i dopiero wtedy podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, postanowienia organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm./. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej ustawy.