II SA/Gl 126/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta K. z dnia [...] r. 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia [...] r. "[...]" Sp. z o.o. wniosła o wydanie jej pozwolenia na budowę dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w K. przy ul. C., zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym z upoważnienia Prezydenta K., zobowiązano w/w Spółkę na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz z powołaniem się na ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. (zwanego dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego K.) do usunięcia w terminie do [...]r. nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w opisanym w tym postanowieniu zakresie. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (znak [...]) wydaną na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia zgodnie z w/w wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w zakreślonym terminie inwestorka nie usunęła nieprawidłowości projektu budowlanego zgodnie z postanowieniem z dnia [...]r. W odwołaniu od tej decyzji "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę względnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji nie zawiera faktycznie uzasadnienia. Wbrew stanowisku organu w wyznaczonym terminie odpowiedziała też na wezwanie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i faktycznie nieprawidłowości te usunęła. Zakwestionowała przy tym podstawę prawną nałożenia na nią przez organ I instancji obowiązku przedłożenia analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta K. oraz wrysowanie w planie zagospodarowania terenu "granic działek o powierzchni min. [...] m kw. każda pod zabudowę segmentów domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej". Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uzasadniona jest niezgodnością funkcji projektowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. Zgodnie z tym planem objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka położona jest na terenie o symbolu [...] tj. terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej zabudowę jednorodzinną i bliźniaczą – w obiektach wolnostojących "na wydzielonych działkach", z uwzględnieniem zasady, że powierzchnia działki musi wynosić co najmniej [...] m2. Jako alternatywna jest zatem dopuszczalna na tym terenie lokalizacja wolnostojących, czyli odrębnych konstrukcyjnie budynków jednorodzinnych, które mogą być "zbliźniaczone" czyli zetknięte ze sobą ścianami bez otworów, zlokalizowanymi na działkach, z których każda ma powierzchnię co najmniej [...] m2. Proponowany obiekt wymogów tych nie spełnia, gdyż nie jest budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (ewentualnie w zabudowie bliźniaczej), a małym domem mieszkalnym z czterema lokalami mieszkalnymi. Ustalenia tego nie niweczy fakt , że lokale te są dostępne z dwóch oddzielnych klatek schodowych. Zwrócił też uwagę organ odwoławczy, że również sam inwestor nie jest zdecydowany co do rodzaju inwestycji, określając ją raz jako "dom mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej", a innym razem jako "dwa domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej". W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] "[...]" Sp. z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji względnie ich uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 9 i 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 34 ust. 1 – 3 i art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Podtrzymała też w całości zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, do których organ II instancji się nie ustosunkował. Zdaniem skarżącej złożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi przewidziane prawem budowlanym. Projektowana inwestycja nie narusza też zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które powinny być interpretowane przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) tj. przy respektowaniu prawa własności. Zdaniem skarżącej projektowany obiekt odpowiada zapisom planu, gdyż obejmuje dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej będące łącznie, w proponowanej postaci, obiektem wolnostojącym w stosunku do pozostałej zabudowy na tym terenie. Brak jest przy tym jej zdaniem podstaw do przyjęcia stanowiska organów obu instancji aby wymóg planu, by powierzchnia działki budowlanej wynosiła co najmniej [...] m2, odnosił się z osobna do każdego z wydzielonych konstrukcyjnie, choć połączonych w jeden obiekt wolnostojący, domów jednorodzinnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem również zdaniem Sądu zostały one wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W świetle treści Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organu odwoławczego oraz zarzutów skargi rozpoznanie sprawy a w konsekwencji rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zadaniem Sądu w istocie do odpowiedzi przede wszystkim na dwa pytania, a mianowicie: czy projektowany obiekt spełnia wymóg zabudowy bliźniaczej oraz czy może on być usytuowany łącznie na jednej działce budowlanej o powierzchni większej niż [...] m2 ale mniejszej niż [...] m2. Odpowiedź negatywna na każde z tych pytań skutkowałaby już bowiem (byłaby wystarczającą, chociaż nie konieczną przesłanką) odmową udzielenia pozwolenia na budowę (pomijając ewentualną kwestię usunięcia naruszeń projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Obie te kwestie nie zostały zdaniem Sądu dotychczas należycie wyjaśnione i rozważone. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podnieść że obowiązujące przepisy (pomijając ewentualnie treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w aktach administracyjnych została przedstawiona jedynie fragmentarycznie) nie zawierają definicji "zabudowy bliźniaczej". W pierwszej kolejności należało dokonać zatem wykładni tego pojęcia, czego organy obu instancji nie uczyniły. W świetle treści art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie ulega przy tym wątpliwości, że ewentualne zbliźniaczenie budynku mieszkalnego samo przez się nie pozbawia go cech budynku mieszkalnego jednorodzinnego jeżeli odpowiada on wymogom o jakich w tym przepisie mowa, a w szczególności nie przesądza, że łącznie zbliźniaczone budynki stają się małym domem mieszkalnym, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu brak jest też przepisu, z którego wynikałoby, że zbliźniaczone budynki mieszkalne jednorodzinne tracą przymiot takich budynków a stają się łącznie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, jeżeli każdy z nich nie jest usytuowany na oddzielnej działce budowlanej. Takie zaś stanowisko zdaje się zajmować organ odwoławczy. Stanowiska tego jednak w żaden sposób zdaniem Sądu nie uzasadnił, w szczególności przez oparcie go na obowiązujących przepisach prawa. Gdyby przyjąć, że wynika ono z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to należało to wykazać przez bliższą analizę tej treści, czego również w zaskarżonej decyzji nie uczyniono. Zdaniem Sądu nie wynika to zwłaszcza z określonych w planie zasad podziału terenu na działki budowlane odnoszących się do terenów oznaczonych symbolem [...], na których objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka jest położona. Zasady te odnoszą się bowiem do podziału terenu na działki budowlane a nie do warunków zabudowy wydzielonej już działki budowlanej. Przewidziany tym zapisem wymóg [...] m2 minimalnej powierzchni działki budowlanej stanowiłby zatem przesłankę udzielenia w rozpatrywanej sprawie pozwolenia na budowę tylko wówczas gdyby zostało prawidłowo jednocześnie wykazane, że każdy z domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej powinien być usytuowany na terenie stanowiącym lub mogącym stanowić dla niego oddzielną działkę budowlaną. Przy braku jednoznacznych unormowań prawnych w tym zakresie wymóg taki mógłby zatem wynikać ewentualnie z istoty zabudowy bliźniaczej, co należałoby ewentualnie w przekonywujący i zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) wykazać, czego organy orzekające nie uczyniły. Zajęte w tym względzie stanowisko przez organ odwoławczy nie zostało praktycznie w żaden sposób wykazane i uzasadnione (z naruszeniem treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa) i dlatego też w ogóle nie nadaje się do oceny w postępowaniu sądowym. Nie może też stanowić wiążących Sąd ustaleń faktycznych. Podobnie nie zostało praktycznie uzasadnione stanowisko Wojewody, że poszczególne budynki, które zdaniem skarżącej zostały zbliźniaczone, nie stanowią konstrukcyjnie samodzielnych całości. Wymóg tej konstrukcyjnej samodzielności należy przy tym zdaniem Sądu odnośnie budynków "zbliźniaczonych" podzielić. Wynika on bowiem jednoznacznie z istoty zbliźniaczenia dwóch obiektów budowlanych, z których każdy powinien stanowić budynek mieszkalny jednorodzinny o jakim mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Samodzielność ta odnośnie objętego postępowaniem budynków (gdyby przyjąć, że zostały one zbliźniaczone) budzi przy tym również zdaniem Sądu istotne wątpliwości. Kwestii tej Sąd nie ma jednak uprawnień jednoznacznie oceniać i przesądzać, gdy bliższych rozważeń w tym względzie decyzje organów obu instancji nie zawierają. Należy jedynie zasygnalizować, a wyjaśnią to ewentualnie (w razie potrzeby) organy orzekające przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, iż z projektu budowlanego zdaje się wynikać, iż budynki te posiadają wspólną ścianę i wspólny dach (z projektu budowlanego nie wynika aby został on podzielony na odrębne połacie dla poszczególnych budynków), co w przypadku odrębnych budynków (również w zabudowie bliźniaczej) nie byłoby dopuszczalne. Należy przy tym podnieść, że ewentualnie te nieprawidłowości (gdyby miało dojść do zatwierdzenia projektu budowy dwóch budynków zbliźniaczonych – taka jest bowiem treść wiążącego organy orzekające wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie administracyjne oraz przedmiot dołączonego do niego projektu budowlanego) mogłyby być usunięte w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z urzędu (w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) należy podnieść, że w przypadku gdyby ustalenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, poczynione zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami, nie wykluczały projektowanej lokalizacji to sprawa będzie wymagała wyjaśnienia również w niektórych innych aspektach, które dotychczas nie były przeanalizowane (a w szczególności nie wynika to z akt sprawy), a które są istotne z punktu widzenia zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi chociażby o dochowanie wymogu tego planu w zakresie urządzenia zieleni na powierzchni co najmniej [...] % działki budowlanej. Co prawda z zawartego w projekcie bilansu terenu oraz stanowiącego jego część projektu zagospodarowania formalnie wynika, że wymóg ten został zachowany, to jednak kwestia ta budzi poważne wątpliwości. Wątpliwości te zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 organy architektoniczno-budowlane będą musiały wyjaśnić, a to również z tego względu, że w tym zakresie projekt zagospodarowania jest mało czytelny i nie pozwala na weryfikację danych zawartych w bilansie terenu, który to bilans oprócz ogólnej powierzchni poszczególnych elementów zagospodarowania również nie zawiera szczegółowych danych do ich wyliczeń. W tym zatem zakresie projekt wymaga uzupełnienia. Nawet pobieżna ocena bilansu pozwala już stwierdzić, że nie ujęto w nim powierzchni miejsc parkingowych. Prawdopodobnie nie ujęto w nim również dojazdu do tych miejsc (nie wynika nawet z tego projektu w dostateczny sposób aby dojazd ten został w ogóle na nim uwidoczniony) przez objętą zamiarem inwestycyjnym działkę. Dojazd ten bezpośrednio z ul. [...] byłby zaś możliwy gdyby uzyskano zgodę na urządzenie takiego zjazdu, a takiego projekt budowlany nie zawiera. W szczególności nie stanowi go treść pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...]r. znak L.dz. [...], która jest mało komunikatywna i jak się wydaje wewnętrznie sprzeczna. Nie wynika z niego bowiem w jakim celu miałoby dojść do utwardzenia terenu między ogrodzeniem objętej zamierzeniem inwestycyjnym działki budowlanej a pasem jezdni gdyby teren ten miał nie stanowić zjazdu z tej jezdni. Nadto jest w tym piśmie jedynie mowa o zgodzie na tymczasowe utwardzenie terenu, co już samo przez się uniemożliwia przyjęcie, że w ten sposób miałyby zostać urządzone miejsca parkingowe na potrzeby projektowanej inwestycji. Osobnego wyjaśnienia i rozważenia będzie wymagała też kwestia czy dwa miejsca parkingowe spełniają wymagania odnośnie miejsc parkingowych i garażowych wynikające z miejscowego planu zagospodarowania. W tej kwestii konieczne będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zawarty w tym planie wymóg urządzenia 2 miejsc postojowych i garażowych łącznie na jedną działkę dotyczy również działki, która miałaby być zabudowana dwoma domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Odpowiedź na to pytanie będzie miała też znaczenie dla zbilansowania wymaganego planem wskaźnika udziału terenów zieleni w powierzchni działki budowlanej. W nawiązaniu do treści skargi należy nadto stwierdzić, że gdyby przyjąć za zasadne zapatrywanie organu odwoławczego co do charakteru projektowanego budynku jako małego domu mieszkalnego a nie jako dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, to istotnie nie miałby wówczas ten organ obowiązku odnoszenia się do zarzutów odwołania o jakich mowa w skardze. Skarżąca powinna też wziąć pod uwagę, że interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania w duchu respektowania prawa własności nie może pomijać chociażby treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 w zw. z art. 134 ustawy p.p.s.a. oraz z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209, art. 211 i 212 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł w trybie art. 152 tej ustawy stojąc na stanowisku, że z uwagi na treść zaskarżonej decyzji nie podlega ona wykonaniu w rozumieniu tej normy prawnej.