II SA/Gl 126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawnej w C. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części określonej w punkcie 1 zobowiązującej do przestrzegania warunków posiadanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w zakresie ilości przewidzianych do odzysku w ciągu roku odpadów o kodzie [...], 2) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części określonej w punkcie 3, 3) orzeka, że w uchylonych częściach zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie podlega wykonaniu, 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazało do ponownego rozpatrzenia sprawę wstrzymania działalności wytwórcy odpadów – firmy A Spółka jawna w C. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jednym z powodów była wskazana przez Kolegium konieczność uzupełnienia ustaleń faktycznych, albowiem wyniki kontroli, na które powołał się organ, nie zostały zweryfikowane w dacie wydawania decyzji i nie potwierdzono, że stwierdzone kontrolami naruszenia nadal istnieją. W uzasadnieniu Kolegium zawarło także stwierdzenia, że "nie podziela zarzutu o nieprawidłowym zakwalifikowaniu terenu zakładu do grupy B (zgodnie z zarządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów gleby oraz standardów jakości ziemi0. Poza tym stwierdzeniem decyzja nie zawiera żadnych innych rozważań ani argumentów, uzasadniających takie stanowisko. Jak wynika z akt sprawy, Spółka prowadzi działalność na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów w sposób opisany w decyzji. Wobec zaleceń Kolegium dotyczących konieczności dokonania aktualnych ustaleń faktycznych, Starosta zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w firmie. Kontrola taka została przeprowadzona w dniu [...]. Przeprowadzono oględziny działki i pobrano próbki wysypanego na działce dolomitu oraz gruntu, zgodnie z protokołem pobrania z [...] i [...]. Do akt dołączono także zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów za rok [...] złożone przez przedsiębiorcę Marszałkowi Województwa oraz prowadzone przez przedsiębiorcę karty ewidencji poszczególnych rodzajów odpadów z roku [...]. Dołączono także karty przekazania odpadów odbiorcom i wykaz dostawców odpadów. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół. Strona zgłosiła zastrzeżenia do protokołu. Podniesiono, że bezzasadnie do kontroli pobrano próbki ziemi znajdującej się pod warstwą dolomitu utwardzającego część działki. Zakwestionowano także prawidłowość kwalifikowania terenu do grupy B. Wskazano, że teren na którym zlokalizowany jest zakład winien być kwalifikowany w zakresie standardów jakości ziemi jako grunty grupy C – tereny przemysłowe, użytki kopalne, tereny komunikacyjne, a to ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki położone są w jednostce przeznaczonej pod obsługę rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości wykraczającej poza granice działki. Dodatkowo zakwestionowano zarzuty organu kontrolującego dotyczące braku oznaczenia miejsc magazynowania odpadów. Zastrzeżenia te zostały przez organ ocenione jako niezasadne, o czym poinformowano stronę pismem z dnia [...]. Po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych pobranych próbek sporządzono sprawozdania z badań i doręczono je stronie. W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wydał zarządzenie pokontrolne nr [...]. Jako podstawę zarządzenia wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287 ze zm.) oraz wyniki przeprowadzonej kontroli. W pkt 1 zarządzenia zobowiązano stronę do przestrzegania na bieżąco warunków posiadanej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi Starosty [...] z dnia [...] w zakresie rodzaju odpadów przewidzianych do zbierania, oznakowania miejsc magazynowania odpadów oraz w zakresie ilości przewidzianych do odzysku odpadów w ciągu roku. W uzasadnieniu podano, że przedsiębiorca warunków tych nie przestrzega, albowiem na podstawie dostarczonych kart ewidencji odpadów ustalono, że zebrał odpady o kodzie [...] w ilości [...] Mg (ujęte w rodzajach i ilościach odpadów przewidzianych do odzysku), nie posiada oznakowania miejsc magazynowania poszczególnych odpadów, co nie zapewnia ich selektywnego zbierania oraz przekroczył dopuszczalne w ciągu roku ilości do odzysku odpadu o kodzie [...] o [...] Mg. W pkt 2 zarządzenia zakazano niezwłocznie wytwarzania odpadów bez spełnienia wymagań określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazano, że zgodnie z kartami ewidencji odpadów za rok [...] strona wytworzyła bez spełnienia tych wymagań [...] Mg odpadów o kodzie [...] i [...] Mg odpadów o kodzie [...]. W pkt 3 zarządzenia zobowiązano stronę do przedłożenia w terminie do [...] informacji dotyczącej działań podjętych w celu likwidacji stwierdzonego zanieczyszczenia gleby. Uzasadniono to tym, że analiza pobranych próbek wykazała przekroczenie dopuszczalnych wielkości ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Przedsiębiorca pismem z [...] wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zarządzenia w części określonej w pkt 1 oraz uzupełnienia zarządzenia w części określonej w pkt 3. Podniesiono że odpady o kodzie [...] strona pozyskała do procesu odzysku a nie zbierania, nie musi zatem posiadać decyzji na ich zbieranie. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów nie rodzi obowiązku oznakowania miejsc składowania złomu zarówno przed jak i po segregacji. Zarzut przekroczenia ilości odpadów do odzysku o kodzie [...] nie jest zasadny, albowiem strona przekazała złom [...] do podmiotu trzeciego i odebrała gotowy wyrób w postaci [...]. Natomiast nakaz sformułowany w pkt 3 zarządzenia oceniono jako zbyt lakoniczny i wymagający uzupełnienia. Z wyników badań laboratoryjnych nie wynika, jakie przyjęto dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń, brak jest danych czy doszło do ich przekroczenia i w jakim stopniu. W szczególności nie podano, do jakiej grupy gruntów: B czy C zakwalifikowano kontrolowane działki i na jakiej podstawie. Poinformowano natomiast o złożeniu informacji dotyczącej wykonania pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. W odpowiedzi na wezwanie organ uznał je za niezasadne. Wyjaśniono, że to sam przedsiębiorca złożył kartę ewidencji odpadu [...], z której wynika, że odpad ten zbiera. Podobnie w zbiorczym zestawieniu za rok [...] wykazano, że zbierany jest odpad o kodzie [...]. Obowiązek określonego sposobu oznaczania miejsc odpadów został natomiast określony w decyzji Starosty z dnia [...] i strona go nie kwestionowała. Odpad o kodzie [...] ([...]) zgodnie ze złożoną kartą ewidencji odpadu był odzyskiwany w roku [...] w ilości [...]Mg, podczas gdy decyzja z [...] ustala limit odzysku na [...] Mg na rok. Odnośnie zastrzeżeń do pkt 3 zarządzenia pokontrolnego podano, że zalecenia w tym zakresie uzasadnia fakt przekroczenia normatywów określonych w rozporządzeniu MŚ z 9 września 2002 r. Zarządzenie nie może określać precyzyjnie sposobu usunięcia zanieczyszczeń, albowiem zakres ten winien ustalić sam sprawca, zgodnie z art. 7 Prawa ochrony środowiska. Natomiast kwalifikacja gruntów do określonej grupy została rozstrzygnięta w uzasadnieniu decyzji SKO w C. z dnia [...], wobec czego oczywiste jest stosowanie norm określonych dla gruntów grupy B. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka zaskarżyła zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w części określonej w pkt 1 i dotyczącej zarzutu przekroczenia dopuszczalnej do odzysku ilości odpadu o kodzie [...] oraz w pkt 3. Zarzucono, że organ niewłaściwie zastosował przepis art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach i przyjął przekroczenie dopuszczalnej ilości odpadu [...] do odzysku. Bezsporne jest, że decyzja Starosty [...] z [...] określa Spółce limit tego odpadu do odzysku w wysokości [...] Mg na rok. Strona nie prowadziła jednak ponad tym limitem odzysku samodzielnie, lecz przekazała złom podmiotom trzecim, które dokonały za zapłatą odzysku i zwróciły gotowe wyroby. Organ informacji strony w tym zakresie nie zweryfikował a zarzut naruszenia limitu jest chybiony. Nie znajduje zdaniem skarżącej również uzasadnienia nakazanie podjęcia działań zmierzających do likwidacji zanieczyszczenia gleby. Podkreślono, że zasadnicze dla tej sprawy znaczenie ma właściwa klasyfikacja gruntu. Rozporządzenie MŚ z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi dzieli grunty ma trzy grupy: A, B i C, dla których dopuszczalne stężenia różnią się zasadniczo. Wadliwie organ zakwalifikował grunty Spółki do grupy B, którą stanowią użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione albo nieużytki rolne, grunty zabudowane lub zurbanizowane. Grunty powinny być zakwalifikowane do grupy C, obejmującej tereny przemysłowe, użytki kopalne i tereny komunikacyjne. Kwalifikacja dokonana przez organ jest arbitralna i nie została poparta żadną argumentacją. O zasadności stanowiska strony świadczą zaś zapisy planów miejscowych, zarówno poprzedniego jak i aktualnego oraz fakt, że od roku [...] teren był wykorzystywany przemysłowo, był prowadzony SKR z bazą paliw a następnie inne zakłady branży złomiarskiej. Zaznaczono także, że podczas kontroli przeprowadzanych w przeszłości nie wykazano przekroczeń, albowiem wówczas prawidłowo kwalifikowano teren do grupy C. W końcu strona zakwestionowała także prawidłowość przeprowadzonych badań i wybór miejsc pobrania próbek. Pobrano je m. in. z terenu, na którym w przeszłości była baza paliw, z pominięciem pozostałych części działki, nie uwzględniono także naturalnego stężenia badanych substancji. Stanowisko strony skarżącej zostało podtrzymane w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia [...]. Dołączono do niego w szczególności wypis z rejestru gruntów z [...], w którym przedmiotowe grunty zostały opisane jako tereny przemysłowe i oznaczone symbolem Ba. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego i w pozostałych pismach kierowanych do strony. Podkreślono, że pobranie próbek nastąpiło przez akredytowane laboratorium z zachowaniem zasad poboru ustalonych przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne wydane w oparciu o przepis art. 12 ust., 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287 ze zm.). Sąd orzekający podziela stanowisko , że zarządzenie takie jest aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i może być zaskarżone do sądu administracyjnego po wyczerpaniu procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa określonej w art. 52 § 3 tej ustawy i w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy. Warunki te zostały w sprawie spełnione, wobec czego skarga podlegała rozpoznaniu (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Op 600/08). Zarządzenie o jakim mowa jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. W terminie ustalonym w zarządzeniu pokontrolnym kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformować organ ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy wobec powyższego przyjąć, że zalecenia zawarte z zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Stąd istotne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z inny źródeł: przepisów lub decyzji lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, nie służy zacytowaniu obowiązków strony, lecz zwraca uwagę na uchybienia. Oczywiście uchybienia takie stanowią podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ich sankcjonowanie i w toku takiego postępowania strona może podważać zasadność zarzutów i wykazywać, że dopełniła ciążących na niej obowiązków. Jednak także na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników. Możliwość taką daje jej właśnie dopuszczalność wniesienia skargi do sądu na zarządzenie pokontrolne. Badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to zdaniem Sądu oznacza konieczność zbadania czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane. W niniejszej sprawie zarzuty dotyczyły dwóch kwestii. Po pierwsze strona skarżąca negowała fakt przekroczenia limitu dopuszczalnego do odzysku odpadu o kodzie [...]. Limit w tym zakresie ustala dla strony decyzja Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzająca program gospodarki odpadami z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów. Decyzja ta w poszczególnych częściach rozstrzyga o różnych kwestiach: limituje wytwarzanie odpadów niebezpiecznych (pkt 1), określa rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania i transportu (bez podania limitów – pkt 4) oraz określa rodzaje i ilość odpadów przewidzianych do odzysku w okresie roku (pkt 9). Odpad o kodzie [...] – [...] wykazany jest zarówno jako dopuszczony do zbierania i transportu, jak i dopuszczony do odzysku. W tym ostatnim przypadku roczny limit odpadu do odzysku wynosi [...] Mg. Słusznie skarżąca Spółka zwracała uwagę, że zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów to odmienne formy gospodarowania odpadami. Odzysk odpadów to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.). Natomiast zbieranie odpadów to działanie mające na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie, magazynowanie. Bazując na prowadzonych przez Spółkę kartach ewidencji odpadów organ przyjął, że w roku [...] Spółka zebrała więcej odpadu do odzysku niż dopuszczalne [...] Mg [...]. Dokumentacja ta nie stanowi dowodów urzędowych w rozumieniu art. 76 k.p.a. Materiał ten zatem winien był zostać oceniony, zwłaszcza wobec podniesionych przez stronę w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzutów, że odzysk nie został przeprowadzony w całości przez spółkę, lecz częściowo przez inne podmioty. Karta jedynie dokumentuje, że odpad o kodzie [...] jest zbierany, transportowany i odzyskiwany a dane z niej wynikające nie są tak jednoznaczne, jak twierdzi organ kontroli. Z całej masy przyjętego odpadu znakomita większość podlegała gospodarowaniu we własnym zakresie, nie można jednak stwierdzić, że to gospodarowanie sprowadzało się we wszystkich przypadkach do odzysku. Symbol zastosowanej metody odzysku (14) został ujawniony tylko w czterech przypadkach. W pozostałych czterech brak jest takich danych, co pozwala na wątpliwości, czy gospodarowanie w tym przypadku miało postać odzysku, czy też polegało na innych działaniach, jak twierdzi skarżąca Spółka. Organ kontroli nie ocenił prawidłowości prowadzenia dokumentacji, nie podjął także próby weryfikacji ujawnionych w niej danych, choć strona sugerowała, że za pomocą inny dokumentów jest w stanie wykazać stan rzeczywisty. Z tego powodu w ocenie Sądu zobowiązywanie Spółki do przestrzegania warunków zezwolenia w zakresie ilości dopuszczalnej w ciągu roku ilości do odzysku odpadu kodzie [...] jest przedwczesne, przeprowadzona kontrola nie pozwala bowiem na jednoznaczne wnioski w tej kwestii. Podobnie w przekonaniu Sądu wygląda sprawa punktu 3 zarządzenia. Zasadnie strona skarżąca podnosiła, że stwierdzenie faktu przekroczenia limitów zanieczyszczenia gruntu zależy od uprzedniego ustalenia tych limitów. Standardy dopuszczalnego zanieczyszczenia są odmienne dla poszczególnych grup rodzajów gruntów ustalonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359). Zaliczenie badanych gruntów do grupy B dokonane zostało w sposób arbitralny, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i prawnej jego kwalifikacji. Powoływanie się na jedno zdanie, pozbawione uzasadnienia, zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO w C. dnia [...] nie jest wystarczające i nie stanowi skutecznego i dostatecznego argumentu dla uzasadnienia stanowiska organu. Ze względu na brak uzasadnienia dla dokonanej kwalifikacji stanowisko organu nie poddaje się weryfikacji. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.