II SA/Gl 1261/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego T. B. – radnego Rady Miasta C. , działającego w imieniu społeczności lokalnej, od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]) zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów żelazonośnych w procesie produkcji kompozytów żelazonośnych dla przemysłu cementowego i hutniczego przy ul. [...] w C. na działkach ewidencyjnych nr 1 i 2 , obręb [...]. Organ odwoławczy podniósł, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Wskazał, że z treści art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r. wynika jednoznacznie, iż stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: - przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; - działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub - działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Organ podniósł, że z akt sprawy, w tym wykazu stron postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia, wynika, że T. B. nie jest wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani podmiotem, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, w rozumieniu przytoczonego art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ponadto organ wskazał, że z treści odwołania wynika, iż T. B. występuje jako radny Rady Miasta C. w imieniu społeczności lokalnej, a więc wszystkich mieszkańców miasta C. . W związku z tym podniósł, że z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) wynika, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Radny nie jest więc wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do składania w imieniu mieszkańców gminy odwołania od decyzji wydanej przez organ wykonawczy gminy, jakim jest prezydent miasta. Nie legitymuje go do tego wskazany przepis art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Chcąc wnieść odwołanie od decyzji prezydenta miasta w imieniu mieszkańców, radny powinien więc dysponować pełnomocnictwem od każdego mieszkańca do dokonania tej czynności. Jak bowiem wynika z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego K.p.a.) strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z art. 33 § 1 K.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Organ podkreślił, że wymieniony radny Rady Miasta C. nie dołączył do odwołania z dnia [...] r. pełnomocnictwa od każdego mieszkańca miasta C. do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Ponadto nie powołał się na swój interes prawny lub obowiązek oraz nie wykazał go w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołanie służy stronie. Wobec tego odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji stwierdził, iż organ odwoławczy orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wobec tego stwierdził, że odwołanie z dnia [...] r. jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez osobę, która - po pierwsze nie jest stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem "A" sp. z o.o. z siedzibą w K . - a po drugie, która nie posiada pełnomocnictwa od każdego mieszkańca miasta C. do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika - podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 9 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 51 P.p.s.a, art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., oraz 157 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, iż radny miasta C. nie posiada interesu prawnego, jak również nie ma przymiotu strony postępowania, w sytuacji, gdy radny występuje w imieniu i na rzecz społeczności lokalnej, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, co powinno skłonić organ do wezwania skarżącego (mając na względzie, że radnego nie można uznać za podmiot profesjonalny), do złożenia pełnomocnictwa w niniejszym postępowaniu, tak aby konwalidować czynności wniesienia odwołania, co spowodowało brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach fatycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarzucił również naruszenie przez organ art. 64 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wezwania go do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania podmiotów (w przedmiotowej sprawie mieszkańców), podnosząc, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie (w tym odwołanie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co nie nastąpiło w przedmiotowej sprawie i skutkowało wydaniem decyzji o niedopuszczalności odwołania. Mając na względzie wymienione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej je decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów żelazonośnych w procesie produkcji kompozytów żelazonośnych dla przemysłu cementowego i hutniczego przy ul. [...] w C. na działkach ewidencyjnych nr 1 i 2 , obręb [...] . Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło niedopuszczalność - z przyczyn podmiotowych - odwołania wniesionego przez skarżącego T. B. jako radnego Rady Miasta C., od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. zmieniającej decyzję tego samego organu z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego w decyzji. W związku ze wskazanym przedmiotem postanowienia, podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373) precyzuje, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Z akt niniejszego postępowania administracyjnego wynika, że skarżący nie jest wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani też podmiotem, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, w rozumieniu przytoczonego art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. Według treści odwołania, skarżący wniósł je jako radny Rady Miasta C. , przy podpisie dodał nawet, że złożył je "w imieniu społeczności lokalnej". Wobec tego prawidłowo organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zatem – zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. - jest niedopuszczalne, gdyż odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Jednakże w zaskarżonym postanowieniu organ wskazał ponadto, że skarżący chcąc wnieść odwołanie od decyzji prezydenta miasta w imieniu mieszkańców, jako radny powinien dysponować pełnomocnictwem od każdego mieszkańca do dokonania tej czynności. Przytoczone stwierdzenie organu jest błędne – jak już bowiem była o tym mowa wyżej - stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W związku z tym, tylko wnioskodawca i określone wyżej podmioty mogą udzielić pełnomocnictwa, gdyż przysługuje im przymiot strony w tym określonym postępowaniu. Wniesione zaś w niniejszej sprawie odwołanie nie zostało złożone w imieniu żadnego z wymienionych podmiotów – wynika to wyraźnie z jego treści. Nie zaistniała zatem sytuacja, w której organ miałby wzywać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braków przez dołączenie pełnomocnictwa. Nie zasługiwały więc na uwzględnienie zarzuty i argumentacja skargi, dotyczące tego, że organ nie wezwał skarżącego do złożenia pełnomocnictwa w niniejszym postępowaniu. Jak już była o tym mowa – w niniejszej sprawie nie było podstaw do takiego wezwania - z treści odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący wniósł je jako radny Rady Miasta C. , a nie w imieniu jakiegokolwiek podmiotu – wskazanego konkretnie z podaniem nazwiska czy nazwy, a tylko wówczas zaistniałaby podstawa do wezwania o przedłożenie pełnomocnictwa. Natomiast zawarte w skardze stwierdzenia dotyczące art. 50 P.p.s.a. – wbrew błędnemu rozumowaniu skarżącego - nie dotyczą kwestii z zakresu zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Przepis ten określa bowiem, kto jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie, uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi, nie było kwestionowane. W konsekwencji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należało, że organ odwoławczy prawidłowo orzekł o niedopuszczalności odwołania z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.