II SA/Gl 1268/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 15 maja 2012 r. "A" S.A. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o interwencję w związku ze złym stanem technicznym budynku stodoły położonego w C. przy ul. [...] i brakiem możliwości realizacji zobowiązań przedsiębiorcy górniczego. Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2012 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tego budynku, stanowiącego współwłasność J. K. i I. K. Następnie podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że na ścianie od strony północnej widoczne są ubytki, w trzech miejscach o wymiarach około 0,5 x 0,3 m, 0,7 x 0,3 m, 0,2 x 0,3 m. Na ścianie tej nie są widoczne pęknięcia i zarysowania. Na ścianie szczytowej od strony wschodniej nie są widoczne pęknięcia i zarysowania ani ubytki (...). W ścianie od strony południowej, czyli od strony ulicy [...] (...) nie są widoczne zarysowania, pęknięcia i ubytki tej ściany. Wewnątrz w części stodoły wydzielone jest pomieszczenie o wymiarach około 5,4 x 2,7 m i wysokości ok. 2,5 m. W pomieszczeniu tym wykonany jest strop odcinkowy, ceglany, łukowy. W pozostałej części stodoły nie ma stropu. Widoczna jest konstrukcja dachu, uszkodzone jest około 7 dachówek pokrycia dachu. Nie są widoczne uszkodzenia konstrukcji nośnej dachu. Na części tej przestrzeni wykonana jest piwniczka ze stropem odcinkowym łukowym (...). Nad wejściem do tej piwniczki wykonany jest strop żelbetowy monolityczny i schody żelbetowe monolityczne. Nie ma widocznych uszkodzeń stropu ani ścian piwniczki. Od strony północnej widoczne są pozostałości drewnianych belek mocowanych do krokwi jako przedłużenie tych krokwi. Na belkach tych nie ma pokrycia, są one zbutwiałe, połamane. Belki te mocowane są do konstrukcji dachu (...). Skrzydła bram w ścianie od strony północnej są uszkodzone. Skrzydła jednej z tych bram są wyrwane z zawiasów i oparte w otworze tej bramy. W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia [...] r. organ powiatowy nakazał I. i J. K. sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku. Jako podstawę prawną aktu organ I instancji powołał przepisy art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz § 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wynik oględzin oraz podał, że stodoła nie jest użytkowana i zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika współwłaścicieli, nie zamierzają oni jej remontować ze względu na stan obiektu i nieopłacalność remontu. Nadto, organ podał, że wg. protokołu z dnia [...] r., sporządzonego przez przedstawicieli "A" S.A., Oddział [...] zużycie tego budynku wynosi około 95-100% i wymaga on przeprowadzenia remontu kapitalnego w zakresie całkowitej wymiany pokrycia dachowego, więźby dachowej, ścian przyziemia i ścian fundamentowych. Zdaniem organu, powstały zatem uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowej stodoły. W załączeniu do pisma z dnia [...] r. przedłożona została ekspertyza budowlana datowana na miesiąc [...] r., wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej mgr inż. I. M. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał I. i J. K.: 1) usunięcie określonych w ekspertyzie budowlanej z sierpnia 2012 r. nieprawidłowości stwierdzonych w budynku stodoły, przybierających postać: a) wykruszenia się spoin między kamieniami, b) zmurszałych tynków na ścianach, c) nieszczelności pokrycia dachowego 2) zaspoinowanie silną zaprawą betonową lub żywicami epoksydowymi szczeliny powstałej między częścią dobudowaną a starą częścią budynku – o której mowa w powyższej ekspertyzie oraz zakazano użytkowania obiektu do czasu usunięcia powyższych nieprawidłowości. Termin na wykonanie powyższego wskazano do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na złożoną ekspertyzę podał, że przedmiotowy budynek posiada uszkodzenia pochodzenia górniczego i uszkodzenia niezwiązane z ekspertyzą górniczą, które przeważają i są spowodowane w naturalnym stopniu zużyciem obiektu i brakiem prawidłowej gospodarki remontowej. Stąd też organ dopatrzył się przesłanek do wydania nakazów w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Od powyższej decyzji I. K. i J. K. wnieśli odwołanie, w którym domagali się w pierwszym rzędzie jej uchylenia i wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego budynku w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2, 3, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem nie zamierzają go użytkować, ani też dokonać remontu z przyczyn obiektywnych. Odwołujący się podali, że ze względu na zły stan techniczny oraz ich sytuację majątkową i osobistą, remont nie ma sensu ekonomicznego i gospodarczego, przy czym stan techniczny obiektu uległ pogorszeniu od czasu wydania opinii budowlanej z sierpnia 2012 r. Podnieśli też, że skierowany do nich nakaz dotyczy także usunięcia szkód górniczych. Do odwołania dołączono kserokopię aneksu do ugody z dnia [...] r., sporządzonego w dniu [...] r., iż likwidacja szkód górniczych nastąpi poprzez rozbiórkę stodoły. Pismem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał do usunięcia braków formalnych złożonego odwołania poprzez złożenie podpisu przez J. K. W odpowiedzi I. K., pismem z dnia [...] r., wyjaśniła, że stan zdrowia J. K. uniemożliwia mu złożenie podpisu pod odwołaniem, zaś odpowiadając na wezwanie organu do przedłożenia dokumentu (aktu) ustanowienia sprawowania opieki, pismem z dnia [...] r. I. K. poinformowała, że opieka ma charakter faktyczny i nie została stwierdzona żadnym dokumentem (aktem). Po rozpatrzeniu odwołania I. K. i J. K., zaskarżoną decyzją organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu i wyznaczeniu nowego terminu wykonania obowiązku do dnia [...] r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że adresatem decyzji przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Sam fakt stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu obliguje zaś organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań, w tym wydania decyzji administracyjnej określającej zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego nie jest uzależnione od użytkowania budynku, czy jego opróżnienia z zaprzestaniem użytkowania, a stanowi konsekwencję obowiązku nałożonego na zarządcę oraz właściciela obiektu budowlanego w art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, którym jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, iż decyzje podejmowane na jej podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-4 w/w ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto wskazano, że organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wreszcie, nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem organu treść nałożonego obowiązku, mającego na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego, nie jest uzależniona od woli strony, czy też jej możliwości finansowych. Nakaz ten jest bowiem doprecyzowaniem obowiązku spoczywającego na stronie polegającego na utrzymywaniu obiektu we właściwym stanie technicznym oraz dbaniu o jego stan techniczny. Jeżeli natomiast strona wyraża wolę rozbiórki obiektu budowlanego, to wówczas ma prawo takiej rozbiórki dokonać z zastrzeżeniem uzyskania w określonych ustawą - Prawo budowlane przypadkach pozwolenia na rozbiórkę. Natomiast organ nadzoru budowlanego nałożyć obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, przez wzgląd na jego stan techniczny, może jedynie w przypadku, gdy obiekt jest nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane), a ponadto strona wyraża wolę rozebrania tegoż obiektu. Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowy obiekt nie nadaje się do remontu, a wręcz przeciwnie, z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, jakie roboty należałoby wykonać, celem doprowadzenia tegoż obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie może, opierając się jedynie na woli strony w kwestii dokonania rozbiórki, nakazać wykonanie rozbiórki obiektu. Jednakże organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji organu powiatowego w części odnoszącej się do terminu wykonania obowiązku i zmianę tego terminu przez wzgląd zarówno na fakt, iż data wskazana przez organ powiatowy czyniła decyzje niewykonalną, bowiem wskazany został rok 2013, a ponadto za zmianą terminu wykonania obowiązku przemawiało wydłużone postępowanie w trybie odwoławczym. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu błędu proceduralnego organu pierwszej instancji, polegającego na niezastosowaniu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, zważył, iż “Zarzut naruszenia przepisu art. 10 par. 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych". W rozpatrywanym odwołaniu strona nie wykazała, że w istocie zostało jej uniemożliwione dokonanie określonej czynności w postępowaniu. Wreszcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że uznał za zasadne rozpatrzenie odwołania złożonego przez I. K. w imieniu J. K., opierając się na dyspozycji art. 63 § 3 zd. 2 kpa, zgodnie z którą, gdy podanie wnosi osoba, która nie może się podpisać, wówczas podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Jako wzmiankę organ uznał za wystarczające oświadczenia złożone w piśmie z dnia [...] r. oraz w piśmie z dnia [...] r., dotyczące stanu zdrowia J. K. Reasumując, organ uznał za zasadne utrzymanie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożonego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, natomiast należało uchylić decyzję w części odnoszącej się do terminu i orzec w tym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego I. K. i J. K. domagali się uchylenia, względnie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jako wydanej wskutek błędnej wykładni prawa materialnego i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz z naruszeniem art. 63 § 2 zd. 2 i art. 30 kpa, art. 7 – 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący zaakcentowali, że działania organów nadzoru budowlanego zmierzają do przymuszenia ich do naprawy obiektu nieużytkowanego, którego normatywny okres trwałości już minął i stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia, co wynika z faktu równoczesnego zakazu użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podnieść. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo organ odwoławczy dopatrzył się podstawy do zastosowania art. 63 § 3 zd. 2 kpa rozpoznając odwołanie skarżących, opatrzone jedynie podpisem skarżącej z uwagi na wskazane przez nią przyczyny braku podpisu skarżącego i obowiązującą zasadę ograniczonego formalizmu. Przedstawiony przez skarżącą stan zdrowia skarżącego, potwierdzony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. uniemożliwia mu złożenie podpisu, gdyż jest on osobą niesamodzielną, sparaliżowaną i leżącą, lecz formalnie nie został pozbawiony w żadnym zakresie zdolności do czynności prawnych. Zresztą, zarzuty skargi w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne, skoro odwołuje się w niej do woli obydwu skarżących. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy sprowadzał się do korespondencji z "A", złożonej przez skarżącą ekspertyzy oraz oględzin, przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżącej, a córki obojga skarżących. Stąd też znany im był cały materiał, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Wreszcie, okoliczności faktyczne sprawy, stwarzały podstawę do odstępstwa od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z mocy art. 10 § 2 kpa. Trafnie jednak skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., co miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, że działanie organu I instancji, a w szczególności uzasadnienie postanowienia, nakładającego na skarżących obowiązek przełożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku oraz przywołana podstawa prawna, wskazują na wdrożenie trybu rozbiórki z art. 67 ustawy. Jest poza sporem, że chodzi o budynek nieużytkowany, co czyni bezprzedmiotowym wydanie zakazu jego użytkowania z mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Ustęp 1 pkt 3 tego przepisu, dotyczy zaś przypadku nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, co nie oznacza, że w każdym wypadku organ nadzoru budowlanego bez rozważenia przyczyn takiego stanu rzeczy, zobligowany jest do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości w drodze nakazu wykonania określonych robót. W szczególności, zależnie od okoliczności sprawy rozważyć należy, czy obiekt nieużytkowany winien być doprowadzony do wymogów prawa budowlanego. Trafnie też zarzucili skarżący, że pod pojęciem "nienadawania się do remontu" w rozumieniu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, nie należy rozumieć jedynie technicznej możliwości przeprowadzenia odpowiednich robót, jak uznał organ odwoławczy, lecz także stan rzeczy, gdy z punktu widzenia ekonomicznego i gospodarczego, podjęcie działań przez właściciela, który nie użytkuje i nie zamierza użytkować obiektu, ani też go remontować, jest niecelowe. Wszak przepis § 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nakazuje ustalenie przyczyn niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu jego remontu. Organy obydwu instancji pominęły też dokumenty nadesłane przez "A" S.A. oraz ugodę, dołączoną do odwołania, o której mowa jest w protokole z dnia 11 maja 2012 r., że z uwagi na naturalne zużycie obiektu (ok. 95 – 100%) i wpływ eksploatacji górniczej, przeprowadzenie remontu jest technicznie niemożliwe i niecelowe, gdyż naprawa wymaga przeprowadzenia remontu kapitalnego, w tym wymiany pokrycia dachowego, więźby dachowej i ścian, czyli w istocie jego odbudowy. Z treści dołączonej do odwołania ugody, wynika zaś, że likwidacja szkód spowodowanych eksploatacją górniczą, nastąpi przez rozbiórkę budynku stodoły. Oczywiście, rację ma organ odwoławczy, że właściciel obiektu zawsze może dokonać jego rozbiórki po dopełnieniu wymogów Prawa budowlanego w zakresie uzyskania stosownego zezwolenia, bądź też zgłoszenia rozbiórki organowi administracji architektoniczno-budowlanej, lecz należy mieć na uwadze stan zdrowia skarżącego, uniemożliwiający osobiste działanie, co w praktyce może uniemożliwiać podjęcie skutecznych działań z inicjatywy skarżących. Zatem zły stan techniczny obiektu oraz okoliczności sprawy, czyli przyczyny nieodpowiedniego stanu technicznego, winny uzasadniać rozważenie w pierwszym rzędzie przesłanek rozbiórki w trybie art. 67 Prawa budowlanego. Nadto, z treści ekspertyzy budowlanej wynika, że na przedmiotowym terenie w przyszłości planuje się eksploatację górniczą, przed wpływami której budynek nie jest zabezpieczony, a sugerowane koszty naprawy wynoszą ok. 5 tys. zł. W sytuacji, gdy obiekt ma ponad 100 lat i właściciele nie zamierzają go użytkować (mieszkają w innej miejscowości), taki stan rzeczy uzasadniał rozważenie przesłanek z art. 67 Prawa budowlanego z uwagi na niecelowość wydania nakazu remontu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy i bezprzedmiotowość wydania zakazu jego użytkowania z mocy ust. 2 tego przepisu. Wreszcie, zasadny jest zarzut oparcia rozstrzygnięcia na materiale dowodowym, zebranym dwa lata wcześniej, bez zbadania czy okoliczności sprawy nie uległy zmianie. Stwierdzone naruszenia prawa nie mogą być kwalifikowane jako wady prawne z art. 156 § 1 kpa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, lecz uzasadniają uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, bowiem skarżący zostali zwolnieni od kosztów sądowych, zaś poniesienia innych wydatków nie wykazali. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem ustalić aktualny stan faktyczny sprawy i rozważyć w pierwszym rzędzie zastosowanie trybu rozbiórki na podstawie art. 67 ustawy – Prawo budowlane w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. mw