II SA/Gl 127/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych oraz dodatkowo na rzecz skarżącej T. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. E. Ł. wystąpiła do Starosty B. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] k.m. [...] w B. przy ul. [...]. Z kolei A. M. i T. K. jako współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej pismem z dnia [...] r. sprzeciwiły się przedmiotowej inwestycji, zarzucając że powyższy budynek został zrealizowany samowolnie, nie posiada fundamentów i ściany w granicy, opierając się o ścianę ich budynku nr [...] oraz znajduje się w złym stanie technicznym. W tej sytuacji organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o poinformowanie, czy w stosunku do budynku mieszkalnego lub innego obiektu, położonego na działce nr [...] k.m. [...], wydano decyzję o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego podał, że nie prowadzi postępowania w sprawie budynków na terenie tejże działki (pismo z dnia [...] r.). Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Starosta B. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu do dnia [...] r. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty B., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. Ł. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na zgodność inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. oraz fakt złożenia wymaganego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika też, że projektowane rozwiązanie nie spowoduje pogorszenia stabilności budynku sąsiedniego, ponieważ wykonanie ściany nośnej wraz z fundamentami w budynku inwestora, spowoduje odciążenie fundamentów budynku sąsiedniego. Nadto, organ administracji wyjaśnił, że zarówno projekt budowlany, jak i ekspertyzę techniczną, wykonała osoba z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i ponosi odpowiedzialność za sporządzone dokumenty. Kwestionowanie ekspertyzy nie uzasadnia zaś zawieszenia niniejszego postępowania. W odwołaniu od decyzji T. K. i A. M. zarzuciły przedwczesność jej wydania z uwagi na nienależyte wyjaśnienie sprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku, podlegającego rozbudowie i przebudowie, domagając się przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego lub rzeczoznawcy. Ich zdaniem, z uwagi na zły stan techniczny, tenże obiekt nadaje się jedynie do rozbiórki. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] odwołania nie uwzględniono. Po uzupełnieniu braków formalnych projektu budowlanego w postaci zaświadczenia z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz informacji bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b tej ustawy, organ odwoławczy uznał bowiem, że spełnione zostały przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora. Wyjaśniono, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny merytorycznej projektu budowlanego i dołączonych do niego opracowań. Stąd też brak było podstaw do zlecania opinii biegłym lub rzeczoznawcom celem oceny złożonej przez inwestora ekspertyzy budowlanej. Wreszcie, organ II instancji uznał, że nie było potrzeby do wnioskowania z urzędu o podjęcie jakichkolwiek działań przez organ nadzoru budowlanego w związku z planowaną inwestycją. W tej sytuacji orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego T. K. i A. M. wniosły o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie ich uzasadnionych interesów (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) oraz uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżące zaakcentowały, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolnie zrealizowaną przybudówkę do ich budynku, zaś jego rozbudowa spowoduje dalsze uszkadzanie ich ściany granicznej. Ponownie wskazały też na zły stan techniczny tego obiektu, co ich zdaniem należało wyjaśnić w oparciu o niezależną ekspertyzę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uczestniczki postępowania A. B. i E. Ł. wniosły o oddalenie skargi, podkreślając że projektowane roboty mają na celu poprawę stanu technicznego ich budynku oraz wykonanie na fundamencie nowej ściany szczytowej. Na wezwanie sądu pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował, iż postanowieniem z dnia [...] r. zawieszono postępowanie dotyczące legalności budowy budynku przy ul. [...], wybudowanego w latach 60-tych ub. wieku do czasu rozpoznania niniejszej sprawy przez WSA w Gliwicach. Z kolei pismem z dnia [...] r. skarżąca T. K., podtrzymując skargę podniosła, że Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zbadał kwestii legalności obiektu budowlanego, którego dotyczyło postępowanie, co stanowiło zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Trafnie zarzuciły bowiem skarżące, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sedno sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy dopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę obiektu budowlanego, co do którego istnieją wątpliwości w zakresie legalności budowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji poprzestały przy tym na ustaleniu, że przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się postępowanie wobec żadnych obiektów na działce nr [...] k.m. [...] położonej w B. przy ul. [...]. Takie działanie miało na celu wykluczenie przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mianowicie, organ administracji zobligowany jest do wydania decyzji odmownej, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przypadek ten nie dotyczy jednak niniejszej sprawy. Spór co do legalności budowy dotyczy bowiem istniejącego obiektu, objętego wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę (nadbudowę) i przebudowę. Tymczasem tego rodzaju roboty budowlane mogą być wykonywane jedynie w obiekcie, który nie narusza wymogów prawa budowlanego. O ile zatem podniesiono zarzut co do nielegalnej budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest w pierwszym rzędzie wyjaśnienie tej kwestii przez zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu jako dowodu jego legalizacji. O ile zaś inwestor nie wykaże legalności istnienia obiektu, przewidzianego do dalszych robót budowlanych, nie jest możliwe wydanie decyzji w tym przedmiocie bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego kwestii legalności budowy. Spór na tym tle stanowi bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którego powstanie stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i przebudowę obiektu budowlanego. O ile zaś przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się postępowanie w przedmiocie legalności budowy, wówczas organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę winien podjąć kroki przewidziane w art. 100 § 1 kpa. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji udzielenia pozwolenia na rozbudowę (nadbudowę) i przebudowę obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie – bez uprzedniej procedury legalizacyjnej, bądź wręcz podlegającego przymusowej rozbiórce. W konsekwencji z naruszeniem kompetencji organów nadzoru budowlanego, organ właściwy w sprawach pozwolenia na budowę doprowadziłby do sanowania skutków samowoli budowlanej w razie wykonania robót na podstawie pozwolenia na budowę, a więc legalnie, które jednak zostałyby zrealizowane w obiekcie wybudowanym samowolnie. Co więcej, przesłanką ewentualnej legalizacji robót polegających na budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia, bądź zgłoszenia, co następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest także stan techniczny obiektu, a więc stwierdzenie jego zdatności do użytku. Oznacza to, że również w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego podlegałaby rozstrzygnięciu kolejna sporna kwestia, a mianowicie stan techniczny obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania i jego wpływ na budynek skarżących. Taki tryb przewidziano przy tym nie tylko dla obiektów, zrealizowanych samowolnie pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), lecz i w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). W tym miejscu wskazać też przyjdzie, iż o ile właściwy organ nałoży na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy budowlanej, to w razie dostarczenia takiego dokumentu nie może uchylić się od zbadania jego rzetelności, bowiem o ile nie wyjaśnia on dostatecznie okoliczności sprawy, organ może skorzystać z trybu określonego w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Gdy zaś idzie o zakres badania projektu budowlanego, to obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej reguluje przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy. Kompletność projektu i posiadanie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, podlega zaś badaniu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem dostrzeżone przez organ odwoławczy, braki w tym zakresie nie mogły uzasadniać wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zatwierdzającej niekompletny projekt budowlany, nawet w sytuacji, gdy braki te zostały uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Przedłożona dokumentacja nie stała się bowiem integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych wszystkich względów skarga musiała odnieść skutek poprzez uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi, sąd zobligowany był do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej decyzji z mocy art. 152 cyt. ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Nadto, działając na wniosek skarżących należało po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 tej ustawy, rozstrzygnąć o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz dodatkowo poniesione przez skarżącą T. K. koszty w postaci wynagrodzenia pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie [...] zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora organ I instancji winien wyjaśnić, czy toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektu (sprawa nr [...]), zostało zakończone i z jakim wynikiem. W takim wypadku o ile inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, możliwe będzie uwzględnienie wniosku o pozwolenie na jego rozbudowę i przebudowę. Natomiast wydanie nakazu rozbiórki stanowić winno podstawę do wydania decyzji odmownej. W przypadku zaś, gdy postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie zostało jeszcze zakończone, niniejsza sprawa, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, winna być zawieszona do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co dopiero umożliwi rozpatrzenie wniosku inwestora.