II SA/Gl 127/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "K.p.a.") w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 , art. 2 pkt 2 , art. 3 pkt 21 lit. a) i lit. d), art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j . Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.s.r."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A.D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] , w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 14 września 2020 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na mężem. Pismem z dnia 2 października 2020 r. skarżąca uzupełniła wniosek. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że mąż skarżącej wymaga stałej opieki i pomocy żony, która to opieka jest mu zapewniana. Wskazał, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w C. decyzją z dnia [...] r. Z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim z dnia [...] r. wynika, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność ma charakter trwały, a orzeczenie jest wydane na stałe. Organ I instancji zauważył, że pkt IV orzeczenia zawiera zapis, że niepełnosprawność męża datuje się od 1998 r. (powstała w wieku 42 lat), co stanowi kolejną przeszkodę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził, że ze względu na treść art. 17 ust. 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skoro niepełnosprawność męża powstała w wieku 42 lat i ma ona ustalone prawo do emerytury. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. Stwierdziła, że wszystkie dokumenty zostały dołączone do wniosku. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Przywołało treść art. 17 ust. 1, ust. 1 lit. a), ust. 1 lit. b) i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. W swoich rozważaniach wskazało, że art. 17 ust. 1 b) u.s.r. nie może stanowić podstawy do odmowy skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 data powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego. W pozostałym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, w szczególności wskazując, że z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.s.r. należy traktować jako przepis bezwzględnie obowiązujący. Stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji jest prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zaskarżyła w całości zarówno decyzję SKO, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r i uznanie, że przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że skarżąca ma przyznane prawo do emerytury; rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania t.j. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. , art. 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a, poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że SKO pominęło wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o syn. SK 2/17, w którym wskazano, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Zauważyła, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. w odniesieniu do sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym, którzy mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zdaniem skarżącej stan faktyczny sprawy z jej wniosku jest tożsamy ze stanem określonym we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż naruszono prawo skarżącej do równego traktowania. Stwierdziła, że jej stanowisko znajduje uzasadnienie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Nadmieniła, że w toku postępowania przed organami obu instancji nie była informowana, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe w przypadku zawieszenia prawa do emerytury stosownie do postanowień art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.53 ze zm.). SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j Dz.U. z 2020 r., poz. 111- dalej "u.s.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego przed Sądem sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu. Problem interpretacyjny, jaki powstał na tle stosowania tego przepisu, jest wynikiem sytuacji, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość ustalonej emerytury, a osoba uprawniona nie może skorzystać z tego korzystniejszego kwotowo świadczenia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). W niniejszym przypadku organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości, ograniczając się tym samym do językowej wykładni tego przepisu. Sąd zdaje sobie sprawę z faktu, iż dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest w tej kwestii jednolite, a wręcz wzajemnie sprzeczne. Prezentowane są bowiem odmienne stanowiska dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do emerytury. Wskazać jednak należy, że w przeważającej mierze w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż jakkolwiek proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż Sąd podziela argumentację wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, gdzie zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia emerytalnego i do świadczenia pielęgnacyjnego, osoba uprawniona powinna mieć prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Zdaniem Sądu wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.s.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Natomiast w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.s.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1297) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. Nadto należy podkreślić, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór można zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zwanej dalej u.e.r. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednakże, zgodnie z orzecznictwem NSA, zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd wskazuje, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wówczas, o ile skarżąca doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Nie poinformowano o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Powyższe skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W ten sposób doszło, w ocenie Sądu, zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawione powyżej stanowisko Sądu.