II SA/Gl 127/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi H. H., W. H., M. H. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 26 listopada 2021 r. nr [...], utrzymująca w decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" "organ I instancji") wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 31 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Odrębnymi decyzjami z dnia 27 stycznia 2008 r., oznaczonymi tym samym numerem: [...] , Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie na rzecz W. H. i H. H. (w kwocie 2.932,00 zł) oraz na rzecz M. H. (w kwocie 2.932,00 zł). Decyzją z dnia 15 maja 2008 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. H., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarga M. H. na ww. decyzję Wojewody Śląskiego została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z 30 lipca 2008 r. sygn. II SA/GI 738/08. Decyzją z dnia 14 maja 2008 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. H. i H. H.. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt II SA/GI 739/08, w którym powołano treść art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – zwana dalej: "u.g.n."), określającego czas, w którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony oraz wskazano, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy nastąpiło po upływie tego okresu. Decyzją z dnia 17 marca 2009 r. nr [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty orzekającą o ustaleniu na rzecz W. H. i H. H. odszkodowania za działkę nr 1. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił na rzecz W. H. i H. H. odszkodowanie w wysokości 19.795,50 zł, za udział wynoszący 1/2 części w prawie własności ww. nieruchomości umarzając jednocześnie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za udział w prawie własności przysługujący M. H. Po rozpatrzeniu odwołania W. H., H. H. i M. H., Wojewoda decyzją z dnia 27 września 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw W. H., H. H. i M. H. od ww. decyzji został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. II SA/GI 1044/18. Decyzją z dnia 9 maja 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosku M. H. - stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 15 maja 2008 r. nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 27 stycznia 2008 r. [...] o ustaleniu na rzecz wnioskodawcy odszkodowania za udział w wysokości 1/2 części w prawie własności działki nr 1.. Wobec powyższego, decyzją z dnia 26 września 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. H., Wojewoda uchylił decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 27 stycznia 2008r. [...] o odszkodowaniu na rzecz odwołującego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 31 maja 2021 r. nr [...] Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o 1) ustaleniu odszkodowania na rzecz W. H. i H. H. (H.) - w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej - za 1/2 cz. nieruchomości położonej w jednostce - ewidencyjnej W., obręb M., oznaczonej jako działka nr 1. o pow. 0,0510 ha, obj. Kw. [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział ksiąg Wieczystych, zajętej pod drogę gminną w B., ul. [...], w kwocie 32.515,00 zł (słownie: trzydzieści dwa tysiące pięćset piętnaście złotych 00/100); 2) ustaleniu odszkodowania na rzecz M. H. (H.) - za 1/2 cz. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb M., oznaczonej jako działka nr 1. o pow. 0,0510 ha, obj. Kw. [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B., Wydział ksiąg Wieczystych, zajętej pod drogę gminną - ul. [...], w kwocie 32.515,00 zł (słownie: trzydzieści dwa tysiące pięćset piętnaście złotych 00/100). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie w przepisanym prawem terminie złożyli W. H., H. H. i M. H. (dalej: "Skarżący", "strony"), kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Śląski, decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr 1. stanowił operat szacunkowy z dnia 10 marca 2020 r., którego aktualność potwierdzono w dniu 9 marca 2021 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. (uprawnienia zawodowe nr [...]). Wartość rynkowa nieruchomości została w nim określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy W. z 18 lutego 2020 r. nr [...] , wyceniana działka nr 1., w dacie 29 października 1998 r., znajdowała się na terenie oznaczonym C3, MN, MR, AUC, MP oznaczającym zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zabudowę zagrodową, koncentrację usług i zabudowę pensjonatową. Zgodnie z ww. zaświadczeniem na terenie tym utrzymuje się zabudowę jednorodzinną, zagrodową i trwałe obiekty letniskowe oraz dopuszcza się (między innymi) obiekty mieszkalno-pensjonatowe oraz mieszkalno-usługowe rzemiosła usługowego i obsługi rolnictwa. Sporządzając operat, biegła objęła analizą rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową na obszarze miejscowości M.. Do porównań przyjęła 22 transakcje zawarte w okresie od marca 2018 r. do grudnia 2019 r., wśród których 17 transakcji dotyczyło nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jedna nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, 3 transakcje dotyczyły gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i komunikację, a jedna gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń. Średnia cena transakcyjna została ustalona na poziomie 100,82 zł/m², a po skorygowaniu o współczynniki korygujące odzwierciedlające cechy rynkowe wycenianej nieruchomości oraz dodatkowo o współczynnik korekcyjny "K" (w wysokości 1,05), zastosowany z uwagi na dodatkowy zapis w planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczający na tej nieruchomości zabudowę pensjonatową, wartość 1m² została określona na kwotę 127,51 zł. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonej analizy cen w badanym segmencie rynku, rzeczoznawca uznała, że jest on stabilny i nie zachodzi konieczność korygowania cen z uwagi na upływ czasu. Aktualność ww. operatu szacunkowego, jego autorka potwierdziła klauzulą z 9 marca 2021 r. uzupełnioną odrębnym pismem z dnia 3 września 2021 r. (w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2021 r.) - stosownie do wymogu wynikającego z art. 156 ust. 4 u.g.n. o analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. Z treści przedłożonej analizy wynika, że dynamika zmian cen w okresie 24 miesięcy (od marca 2019 r do stycznia 2021 r.) wyniosła 1% rocznie. Nie wystąpiły również zmiany uwarunkowań prawnych ani istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Powołanym wyżej pismem, biegła ustosunkowała się również do wątpliwości organu odwoławczego oraz zastrzeżeń wobec operatu zgłoszonych w odwołaniu przez Skarżących. Wyjaśniła, że znajdujący się na str. 19 operatu szacunkowego zapis, iż "na podstawie słabo wykształconego lokalnego rynku nieruchomości nie było możliwe ustalenie wszystkich cech cenotwórczych oraz ich wag na podstawie transakcji notowanych w aktach notarialnych" oznacza brak możliwości odszukania na tym rynku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami identycznymi, różniącymi się tylko jedną cechą i określenia na tej podstawie wag cech rynkowych (wobec czego - jak wskazano w operacie - cechy te oraz ich wagi, określono na podstawie badania i/lub obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości). Natomiast dla dokonania samej wyceny, liczba transakcji odnotowana na rynku lokalnym (rozumianym jako miejscowość M.) była wystarczająca (taki zapis znalazł się zatem na str. 15 operatu). Ponadto, analiza danych dotyczących tych transakcji pozwalała na stwierdzenie, że powierzchnia gruntu nie stanowi cechy wpływającej na jego cenę jednostkową (brak takiej zależności obrazuje wykres na str. 16 operatu). Ustosunkowując się do wątpliwości dotyczących przyjęcia do bazy, w oparciu o którą dokonano wyceny, 4 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym, częściowo odbiegającym od przeznaczenia nieruchomości wycenianej (trzech transakcji nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i komunikację i jednej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń), biegła wyjaśniła, że transakcje te dotyczą nieruchomości, które jedynie w minimalnej części przeznaczone były pod komunikację i zieleń i przeznaczenie tego fragmentu nie miało wpływu na ich ceny jednostkowe. Na poparcie swojego twierdzenia biegła wskazała, że cena nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym (ujęta pod pozycją nr 9 w tabeli) jest niższa niż nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym (transakcje ujęte pod nr 3, 8, 14). Odnosząc się natomiast do wątpliwości dotyczących opisu cechy "lokalizacja" autorka operatu wyjaśniła, że brała pod uwagę "całokształt usytuowania danej nieruchomości w miejscowości względem np. dróg dojazdowych, przystanków komunikacji autobusowej, dostępności (odległości) do obiektów handlowych, punktów usługowych, szkół czy obiektów użyteczności publicznej", a ponieważ "nie wszystkie powyższe aspekty da się zaszufladkować ", użyła ogólnego opisu uwzględniającego je dla danej nieruchomości, na tle pozostałych nieruchomości podobnych. Wyjaśniła ponadto, że użycie określenia "b. korzystne" dla opisu cechy "sąsiedztwo" w przypadku nieruchomości o cenie maksymalnej, stanowi omyłkę pisarską i winien (zgodnie ze stanem faktycznym tej nieruchomości) brzmieć "korzystne". Biegła wskazała również, że wprawdzie cecha "uzbrojenie" ma w przypadku nieruchomości o cenie maksymalnej, ocenę gorszą niż nieruchomość wyceniana, jednak "należy przy tym zwrócić uwagę, że analogicznie jedna z cech (»możliwość wykorzystania«) dla nieruchomości porównawczej o cenie minimalnej ma wyższą ocenę (określoną »średnie«) od nieruchomości wycenianej (określoną jako »słabe«), wobec czego biegła uznała za nieuzasadnione zastosowanie metody ekstrapolacji. Niezależnie od powyższego, w powołanym wystąpieniu, biegła powtórzyła także część wyjaśnień udzielanych już w toku postępowania przed organem I instancji, zawartych w pismach z 7 września 2020 r. i 29 stycznia 2021 r., którymi odniosła się do zarzutów byłych właścicieli nieruchomości, kwestionujących prawidłowość wyceny z uwagi na: odrzucenie przez biegłą transakcji o cenach skrajnych, nieuwzględnienie trendu czasowego, zastosowanie współczynnika "K" (w ocenie stron zaniżonego), przy jednoczesnym określeniu możliwości wykorzystania nieruchomości jako "słabe" oraz zarzucających brak w operacie dokumentów źródłowych (np. umów nabycia), dotyczących każdej z nieruchomości przyjętych do bazy, w oparciu o którą dokonano wyceny i popełnienie błędu rachunkowego przy obliczeniu wartości 1m² nieruchomości o cenie maksymalnej, a w konsekwencji błędne obliczenie ceny średniej. Konkludując organ odwoławczy uznał, że w badanej sprawie opinia o wartości rynkowej nieruchomości została sporządzona przez osobę uprawnioną (rzeczoznawcę majątkowego pełniącego w niniejszym postępowaniu rolę biegłego), zaś analiza operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr 1. oraz wyczerpujących wyjaśnień udzielonych przez jego autorkę prowadzi do wniosku, że opinia ta odpowiada przepisom prawa tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555 – zwane dalej: "rozporządzeniem"), jest kompletna, logiczna i spójna. Wobec uzupełnienia klauzuli z 9 marca 2021 r. o analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy, operat ten - stosownie do treści art. 156 ust. 4 u.g.n. może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Dokonując oceny operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W celu wyodrębnienia takich nieruchomości biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla terenu obejmującego przedmiotowe działki brak było obowiązującego planu miejscowego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, działki znajdowały się na obszarze terenów zabudowy mieszkalno-usługowej. Według stanu na dzień wydania ww. decyzji, działki stanowiły grunt porośnięty roślinnością trawiastą, usytuowany w pierwszej linii zabudowy drogi powiatowej. Sąsiedztwo stanowi zabudowa osiedlowa miejscowości W.i K. oraz zabudowa obiektów o przeważającej funkcji usługowej, teren rodzinnych ogródków działkowych zaś otoczenie stanowi pojedyncza zabudowa o funkcji mieszkalno-usługowej wzdłuż drogi powiatowej oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej po drugiej stronie drogi powiatowej. Wojewoda wskazał, że w celu przeanalizowania występowania "zasady korzyści" i zastosowania odpowiedniego sposobu wyceny, autor operatu przeprowadził analizę lokalnego rynku, która wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości o charakterze drogowym (cena średnia 30 zł/m²) kształtują się na niższym poziomie od cen transakcyjnych nieruchomości stanowiących tereny inwestycyjne (cena średnia 161,85 zł/m²). W konsekwencji, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z powyższym do wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował procedurę zgodną z art. 134 ust. 3 u.g.n. i wartość nieruchomości określił według aktualnego sposobu użytkowania. Na podstawie analizy rynku ustalił cechy i ich wagi mające wpływ na poziom cen transakcyjnych, tj.: lokalizacja 60% i powierzchnia 40% oraz dokonał charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Uznał, że badany poziom cen jest stabilny. Do wyceny biegła przyjęła cztery nieruchomości, stanowiące jednocześnie zbiór nieruchomości podobnych, z którymi kolejno porównywała wycenianą nieruchomość biorąc pod uwagę cechy nieruchomości. Cechy nieruchomości skorygowane zostały stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Ostatecznie biegła ustaliła wartość 1 m² gruntu na kwotę 171,54 zł., a wartość nieruchomości oszacowała na kwotę 13.037 zł. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy operat należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie, a przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Sam operat pod względem formalnym spełnia także wymogi z § 56 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, opinia nie zawiera niejasności, istotnych pomyłek, braków czy uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejęte działki. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, organ odwoławczy zauważył, że biegła odniosła się do wszystkich wątpliwych kwestii podniesionych przez Skarżącego w odpowiedzi, i przytaczając jego wyjaśnienia w tym zakresie, uznał je za przekonujące. Dodał, że weryfikacja opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. jest możliwa tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Przy czym przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o taką weryfikację. Jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mogła wystąpić o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Mogła także przedłożyć kontroperat. Z możliwości tych jednak skarżący nie skorzystał, dokonując własnej subiektywnej oceny, stanowiącej wyraz niezadowolenia z ustalonej kwoty odszkodowania. Podnoszone zarzuty natury merytorycznej do operatu mają ogólnikowy charakter i nie są poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi ich zasadność. Odnosząc się do wniosku skarżącego o powołanie innego biegłego organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, ponieważ opinia biegłego sporządzona na zlecenie organu I instancji i znajdująca się w aktach sprawy może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zarzucili naruszenie: 1. naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i niestosowanie: a) procesowego art. 7, 8, 9,12, 77 1 i art. 80,132,136,138 § 1 pkt 2, 156 § 1 pkt 2,7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a.") b) materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze. zm.) w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez brak ich właściwego zastosowania oraz art. 2, 7, 32, 45 Konstytucji RP przez ich niestosowanie i art. 4 pkt.16 i 17, art.128 ust. 1, art.130 ust. 1, art.131 ust.1, art. 32 ust.3, art. 134 ust.2, art. 151 ust.1, art.153 ust. 1, art. 154 ust.1, art.155 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 4, art.157 ust. 1 u.g.n. oraz §§ 55 ust.2, 56 ust. 1 i ust.4 rozporządzenia. 2. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia, 3. sprzeczności istotnych ustaleń organów z treścią zebranego w sprawie materiału. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: 1. uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...], 2. stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wydanego wyroku, 3. zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, w tym kosztów przejazdu wg ryczałtowej stawki za 1 km przebiegu pojazdu o pojemności 2400 ccm, 4. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z niżej wymienionych dokumentów na okoliczność zawartej w nich treści i ewentualne przesłuchanie świadków wymienionych w pkt. 5 na okoliczności podane poniżej: a) operatu szacunkowego z dnia 10.03.2020 r., który powinien być w aktach sprawy, b) klauzuli w wersji pierwotnej, która winna być w aktach, z ostrożności zał. ją do skargi, c) protokołu z dnia 12.03.2021r. składającego się z 2 stron, sporządzonego przez pracownika Starostwa [...] na okoliczność zapoznania się skarżących, z całkowitym materiałem dowodowym, d) pisma Wojewody Śląskiego z dnia 10.08.2021 o sygn. [...], które adresowane jest do P. A. M. autorki operatu szacunkowego z wnioskiem o uzupełnienie klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego tj. o analizę o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., e) pisma autorki operatu szacunkowego z dnia 03.09.2021r. mającego stanowić analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., f) klauzuli wraz z analizą, o której mowa w art. 154 ust. 4 u.g.n., g) pisma Wojewody Śląskiego z dnia 05.10.2021r. o sygn. [...], które przesyła w zał. kserokopię analizy stanowiącej uzupełnienie klauzuli - zał. do skargi, 5. wezwanie na rozprawę wskazanych świadków w celu uzyskania dowodu z ich przesłuchania, 6. zastosowanie kary dyscyplinarnej na podstawie art.178 ust. 2 u.g.n. adekwatnej do stwierdzonych w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów, w tym postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Skarżących, wniosek organu odwoławczego o uzupełnienie analizy do klauzuli przedłużającej ważność operatu (pomijając jej wadliwość) już po utracie ważności operatu, był bezcelowy, bowiem decyzja organu I instancji wydana została po utracie ważności operatu, czyli obarczona jest nieważnością (art. 156 k.p.a.). Zdaniem Skarżących potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art.154 u.g.n. Skarżący zakwestionowali również wybrane do analizy przez rzeczoznawcę nieruchomości podobne. Zdaniem Skarżących autorka operatu naruszyła również przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda uzupełnił ponadto swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazał, iż w treści operatu (w tabeli na str. 18) wskazano przeznaczenie w planie nieruchomości przyjętych do porównań. Nie jest zatem uzasadniony zarzut, że ustalenie tego przeznaczenia było niemożliwe z uwagi na niepowołanie symboli z planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody decyzje obu organów zostały wydane w oparciu o aktualny operat szacunkowy. Autorka wyceny jednoznacznie oświadczyła w klauzuli sporządzonej 9 marca 2021 r. (a zatem przed upływem terminu jego ważności), że potwierdza jego aktualność i że może on być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy tj. od 10 marca 2021 r. do 10 marca 2022 r. Potwierdzając aktualność opinii o wartości nieruchomości biegła powołała art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując przy tym, że " niniejsza klauzula w zakresie analizy wartości rynkowej nieruchomości została oparta o posiadanej przez autora bazie transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości dokonanych na terenie województwa Śląskiego." W toku postępowania biegła uzupełniła natomiast ww. dokument o stosowne obliczenia potwierdzające powyższe oświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarga nie jest zasadna. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest m.in. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwane dalej: "przepisy wprowadzające", który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego tych nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie za te nieruchomości jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, instytucja stwierdzenia nabycia mienia składa się z dwóch spraw administracyjnych. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje deklaratoryjną decyzję o przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w drugiej sprawie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie, pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 przepisów wprowadzających oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zatem warunkiem koniecznym do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest wcześniejsze wydanie przez wojewodę decyzji - w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności określonej nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem orzekania taka decyzja została wydana przez Wojewodę w dniu 25 października 2006 r. (decyzja nr [...]). W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony został przez Skarżących w dniu 2 września 2005 r. w więc w terminie ustawowym. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest zasadniczo wysokość ustalonego odszkodowania wynikającego ze sporządzonego przez biegłą A. M. operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2020 r. oraz możliwość jego wykorzystania po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Sąd orzekający w sprawie nie podziela oceny Skarżących wyrażonej w skardze. Zdaniem Sądu ważność operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą w dniu 10 marca 2020 r. została prawidłowo przedłużona klauzulą w dniu 9 marca 2021 r. Zgodnie z art.156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust.3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. (ust.4). Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Powołany wyżej przepis nie określa wprost jaką formę powinna przybrać klauzula aktualizująca operat szacunkowy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. I OSK 2379/20). Zdaniem Sądu oświadczenie biegłej może przybrać formę stosownej adnotacji na okładce operatu lub osobnego dokumentu odnoszącego się do operatu (danych go identyfikujących). W niniejszej sprawie klauzula przybrała postać osobnego dokumentu sporządzonego w dniu 9 marca 2021 r. i dołączonego do operatu. Klauzula została sporządzona przez biegłą przed upływem 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu aczkolwiek z treści powołanego wyżej art.154 u.g.n nie wynika w jakim momencie ma być ona sporządzona. Biegły ma bowiem potwierdzić klauzulą aktualność operatu szacunkowego na okres kolejnych 12 miesięcy po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Ponieważ organ II instancji jest kolejnym organem orzekającym merytorycznie w sprawie administracyjnej a nie tylko badającym prawidłowość decyzji organu I instancji, prawidłowym było w ocenie Sądu uzupełnienie przez Wojewodę klauzuli biegłego potwierdzającej aktualność operatu o analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Jeśli chodzi o prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A.M., to Sąd w całości podziela szczegółową ocenę tego operatu dokonaną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Nie ma zatem potrzeby przytaczania ponownie wszystkich argumentów i twierdzeń przywołanych już powyżej. Podkreślić tylko należy, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia kwestionowanej wysokości odszkodowania, spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności zaś wycena uwzględnia postanowienia § 36 tego rozporządzenia, który zawiera szczegółowe regulacje dotyczące wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne. Nadto operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy uzasadnił dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. lokalizacja, uzbrojenie, sąsiedztwo, dostęp do drogi itp.), wskazał i uzasadnił przyjęte współczynniki korygujące, których zastosowanie zmieniło cenę średnią wycenianych nieruchomości (100,82 zł za 1 m² ) na korzyść Skarżących (127,51 zł za 1 m²). Odnosząc się do wniosków Skarżących o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego wnioskowanego poprzez przesłuchanie świadków Sąd orzekający w sprawie nie może ich uwzględnić ponieważ przepisy prawa nie dają mu takiej możliwości. Sądy administracyjne kontrolując administrację, w ramach postępowania określonego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, badają legalność aktów stosowania prawa zgodnie z zakresem kognicji określonym w art. 3 tej ustawy (np. decyzji, postanowień, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego) i orzekają na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez kontrolowane organy administracji. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.