II SA/Gl 1272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.), art. 7d, art. 20 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późniejszymi zmianami – dalej p.g.k.), § 12 ust. 1, § 44 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm. – dalej e.g.b.), po rozpatrzeniu wniosku "A" z siedzibą w G. orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej G., polegającej na wykreśleniu z tego operatu "B" S.A. - dotychczasowego właściciela budynku o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], usytuowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 w obrębie ewidencyjnym [...], będącej własnością Gminy G. w użytkowaniu wieczystym "B" S.A., dla której Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i ujawnienie jako właściciela przedmiotowego budynku - Gminy G. W uzasadnieniu podano m. in., że [...] reprezentujący "A" w G. zwrócił się wnioskiem z dnia 14 lipca 2016 r. o dokonanie następujących czynności: "(...) do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie "A" wykreślenie z ewidencji budynkowej budynku oznaczonego nr [...] – "B" S.A., który został wpisany z naruszeniem prawa, a uwidocznienie Gminy G., która pozostaje właścicielem działki nr 1, a nie została nigdy uwidoczniona w przedmiotowej ewidencji". Jak stwierdza organ, zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej G. właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 w obrębie [...] jest Gmina G., a użytkownikiem wieczystym "B" S.A., co zostało potwierdzone aktami księgi wieczystej nr [...] (które są zgodne z jej elektroniczną treścią) w Wydziale [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. Organ może wpisać w ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w niewątpliwy sposób wynika z dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Umowa sprzedaży użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość zawarta aktem notarialnym repertorium [...] nr [...] dnia [...] r., która w ocenie wnioskodawcy jest dotknięta wadą prawną, nie została do dnia dzisiejszego wycofana z obrotu prawnego (organ nie jest w posiadaniu takiego orzeczenia), a przed Sądem Rejonowym w G. toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia prawa własności części gruntu zabudowanego budynkiem o numerze ewidencyjnym [...]. Ponadto wnioskodawca nie złożył w organie ani nie wskazał dokumentu stanowiącego podstawę do ujawnienia Gminy G. jako właściciela budynku będącego przedmiotem wniosku. O stanie prawnym nieruchomości decyduje księga wieczysta, która objęta jest rękojmią wiary publicznej. Od ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. odwołanie wniósł "A" w G. Odwołujący wnosił o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta G. w całości oraz wydanie decyzji prostującej zapis w ewidencji budynków poprzez wykreślenie dotychczasowego właściciela budynku o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] jakim jest "B" S.A. i wpisanie Gminy G., która jest właścicielem działki nr 1, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGK) decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b, ust. 2 pkt 2 p.g.k., po rozpatrzeniu odwołania "A" w G. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że niniejsze postępowanie dotyczy prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a nie oceny prawidłowości przeprowadzonej komunalizacji mienia, czy też oceny prawidłowości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w dziale II księgi wieczystej nr [...], jako właściciel działki nr 1 aktualnie wpisana jest Gmina G., natomiast jako użytkownik wieczysty "B" S.A. Taki sam wpis dotyczący działki nr 1 zarejestrowany został w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto w ewidencji zarejestrowano, że właścicielem ww. budynku o numerze ewidencyjnym [...] również jest "B" S.A. Budynek ten nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności, bądź innych praw, w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w G. postępowaniem o zasiedzenie części przedmiotowej nieruchomości nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w tej sprawie, w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję złożył "A" w G., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., która została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 2) Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczący odmowy wznowienia postępowania administracyjnego związanego z komunalizacją działki 1 poprzez przesłanie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. do właściwego organu, jakim jest Wojewoda [...], wg kompetencji; 3) Obrazę zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), zgodnie z którą organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa i stoi na straży praworządności, gdy tymczasem organ bezpodstawnie przyjął wprost argumenty, które wykazał w swojej decyzji organu I instancji, mimo że fakty zwarte w decyzji z dnia [...] r. są nie tak oczywiste, jak to uznał organ II instancji. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, gdyż dotyczy decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, nakazanie WINGiK przekazanie informacji do Wojewody [...] w K. o tym, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Geodezji Sygn. [...] z dnia [...] r. wydana została na podstawie błędnych danych przedstawiony przez wnioskodawcę, jakim była Gmina G., a także zasądzenie na rzecz "A" w G. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podano m. in., że WINGiK decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r., [...], choć takiego aktu nie ma obrocie prawnym. WINGiK mimo, że w decyzji Prezydenta Miasta G. jest informacja, iż organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w G., Wydział Cywilny, z zapytaniem na jakim etapie jest rozpatrywana sprawa zasiedzenia "A" z jego wniosku, to mimo braku odpowiedzi z Sądu, istotnej do rozprzęgnięcia wniosku "A", Prezydent Miasta G. zlekceważył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli nie dokonał zawieszenia postępowania do czasu otrzymania informacji z sądu. Z kolei WINGiK zlekceważył art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i nie uchylił decyzji, a także nie nakazał wznowienia postępowania w związku z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent Miasta G. nigdy się do błędów nie przyzna i nie wznowi postępowań, gdzie ujawniono wiele nieprawidłowości. Zarzucono, że po zapoznaniu się z teścią decyzji Prezydenta Miasta G. WINGiK ograniczył się tylko do sformułowania decyzji, a nie skierował zawiadomienia do właściwego organu, jakim jest Wojewoda [...], który przeprowadzał proces komunalizacji, co stanowi naruszenie art. 21 w związku z art. 19 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ewidencja gruntów i budynków wg art. 20 ust. 1 p.g.k. obejmuje m. in. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (poprzednio gleboznawczych – przyp. Sądu), oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno - techniczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., sygn. III SA/Łd 336/10). Z kolei § 12 ust. 1 e.g.b. stwierdza, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi (zob. §44 pkt 2 e.g.b.). Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. Przy tym jednak, jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2794/12, nie można kwestionować danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących jakichkolwiek osób ujawnionych w tej ewidencji, jeżeli podmiot kwestionujący te dane nie wykazał, poprzez stosowne udokumentowanie, przysługiwania praw do przedmiotu, którego dane te dotyczą. W postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o prawa do nieruchomości lub ich wydzielonych części, lecz jedynie rejestruje te prawa, które muszą wynikać z określonych prawem dokumentów. Z tego względu zmiana danych w tym zakresie może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże przysługiwanie praw do przedmiotu, którego zmiana ma dotyczyć. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich (a tym bardziej cudzych) praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Dopiero np. prawomocne rozstrzygnięcie sądowe, podważające tytuły własności innych osób, może stanowić podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zmian w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Starosta (tu Prezydent), jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny i weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę już istniejącego wpisu, nie jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o braku skuteczności, czy ważności, dokumentów wydanych przez inne organy. Nie prowadzi też postępowań wznowieniowych, w zakresie rozstrzygnięć innych organów. Wszelkie spory co do własności nieruchomości, czy ocena poprawności sporządzonych dokumentów i ich mocy prawnej, winny być rozpatrywane w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym. Z kolei postepowania wznowieniowe także prowadzone są we właściwym trybie wskazanym przepisach k.p.a. i przez właściwy organ. Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w postępowaniu o wprowadzenie zmian w bazie danych nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień osób/podmiotów do gruntów i budynków oraz poprzez wpis w ewidencji kształtować stan prawny nieruchomości. Brak było również podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie. Toczące się pomiędzy stronami postępowanie nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, LEX nr 1374761, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Dodatkowo wskazać należy, że Sąd uznał interes prawny skarżącego "A" do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, bowiem uprawnienia swe czerpie z posiadanych praw na zasadzie zasiedzenia. To następuje z mocy prawa, a rozstrzygnięcie sądu powszechnego ma charakter jedynie deklaratoryjny. Skutkiem zasiedzenia jest z kolei nabycie uprawnień właścicielskich, a dane właścicieli podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Jeśli Skarżący "A" przedstawi konkretny dokument uzasadniający dokonanie zmian w ewidencji, jego wniosek zostanie zapewne uwzględniony. Błąd w oznaczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez WINGiK nie był wadą, która miałaby uzasadniać uwzględnienie skargi, jako że jest to omyłka podlegająca sprostowaniu, co miało miejsce (zob. postanowienie z dnia [...] r. wydane w trybie art. 113 §1 k.p.a.). Z kolei kwestia przesłania dokumentacji do innego organu, wg właściwości, ma charakter wtórny i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ I instancji rozpoznał wniosek, następnie strona złożyła odwołanie, które musiało być rozpoznane prze organ nadrzędny, czyli WINGiK. Ten rozpoznawał sprawę w zakresie swych kompetencji. Z powyższych względów skarga nie mogła jednak odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 6, art. 7, art. 19, art. 21, art. 138 §1 pkt 1, art. 145 §1 pkt 1 i 6 k.p.a., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.