II SA/Gl 1276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek obecnie skarżącego W.Z. (datowany na dzień [...] r.) o zbadanie legalności posadowienia słupów energetycznych m.in. linii [...] kV relacji [...] i [...], przebiegających przez należące doń nieruchomości oznaczone numerami działek [...] położone w Gminie L., w miejscowości C.. Wnioskodawca zaznaczył, że na wspomnianych nieruchomościach znajdują się udokumentowane złoża piasku i dolomitów, a usytuowanie wspomnianych słupów uniemożliwia mu prowadzenie eksploatacji tych złóż. W dniu [...] r. w obecności pełnomocnika skarżącego oraz przedstawicieli "A" S.A. oraz "B" S.A. zostały przeprowadzone oględziny wskazanych wyżej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że w istocie na należących do wnioskodawcy nieruchomościach znajdują się słupy energetyczne wspominanej linii oraz innej linii – [...] kV. Przedstawiciele podmiotów władających wspomnianymi liniami przedstawili kopie decyzji o pozwoleniu na budowę linii napowietrznej [...] (decyzja z dnia [...] r., nr [...]) oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy linii napowietrznej [...] kV relacji [...] (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). Organ zobowiązał "A" oraz "B S.A. do przedłożenia pełnej dokumentacji dotyczącej wspomnianych obiektów. W wyznaczonym terminie organowi przedłożona została kopia decyzji Głównego Architekta Województwa z dnia [...] r., nr [...], mocą której udzielono pozwolenia na budowę linii napowietrznej relacji [...] oraz kopia decyzji Głównego Architekta Województwa z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budowy linii napowietrznej [...] kV [...]. W piśmie z dnia [...] r. skarżący zakwestionował wiarygodność przedstawionych dokumentów domagając się przedłożenia ich oryginałów, nie zaś kserokopii, zasadności swojego żądania upatrując w treść art. 76a § 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując na to, że poczynione ustalenia pozwalają stwierdzić, iż sporna linia energetyczna została posadowiona w sposób prawidłowy i zrealizowana zgodnie z obowiązującymi wówczas regulacjami prawnymi, a wobec tego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania weryfikującego jej legalność. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji i wskazując, że postanowienie to zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Skarżący podkreślił, że organ dysponował jedynie nieczytelnymi odbitkami kserograficznymi decyzji nie zaś ich oryginałami. Organ nie przeprowadził oceny wiarygodności przedstawionego materiału dowodowego, a tym samym nie miał podstaw do poczynienia tak daleko idących ustaleń odnośnie legalności spornej linii energetycznej. Rozpoznając to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w sposób zasadny odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego sprawie, albowiem wstępna ocena zgromadzonego materiału dowodowego wskazywała na to, że przedmiotowa linia energetyczna, częściowo przebiegająca przez nieruchomości należące do skarżącego, została wzniesiona w sposób legalny. Przedstawione dokumenty nie rodziły zastrzeżeń pod względem ich wiarygodności, a składający zażalenie nie podjął żadnych działań zmierzających do wykazania, że dokumentacja ta została w jakikolwiek sposób sfałszowana. W świetle treści art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czynności prowadzone w oparciu o tryb przewidziany w tym przepisie mają charakter uproszczony, a ich celem jest zbadanie podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 76a K.p.a. Skarżący zauważył, że w toku całego postępowania organy oparły się jedynie na kopiach dokumentów, gdy tymczasem nie mogą być one traktowane jako dokumenty urzędowe. W ocenie skarżącego istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że oryginałów wspomnianych dokumentów już nie ma, co wszakże nie zostało zbadane w postępowaniu administracyjnym. Organy nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że przedłożone kserokopie nie zostały sfałszowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik uczestnika postępowania S.A. wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, względnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – "A" S.A. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem w działaniach organów obydwu instancji Sąd dostrzegł uchybienia, które musiały skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Czynności organu pierwszej instancji, objęte następnie kontrolą organu odwoławczego, prowadzone były w oparciu o art. 81 ust.1 i art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisy te dają organom nadzoru budowlanego możliwość podjęcia działań o charakterze kontrolnym, których celem jest ustalenie, czy nie doszło do naruszenia norm prawa budowlanego. Niezależnie od tego, czy czynności przewidziane w tych przepisach zostały podjęte z inicjatywy organu, czy też na skutek wystąpienia jakiegokolwiek podmiotu, ich celem jest jedynie poczynienie ustaleń, które w przyszłości mogą dać podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Podkreślić należy jednak, że tego rodzaju działania, pomimo daleko idącego podobieństwa, nie mogą być utożsamiane z czynnościami dokonywanymi w toku postępowania dowodowego, uregulowanego w obowiązującej procedurze administracyjnej – a więc w Dziale II Rozdziale IV ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nadrzędnym celem działań dokonywanych w oparciu o art. 81 Prawa budowlanego jest ochrona interesu publicznego, w tym przypadku rozumianego jako wymóg dostosowania się do norm powszechnie obowiązujących i ocena z tej perspektywy, czy w określonym stanie faktycznym do naruszenia tych norm nie doszło. Tymczasem postępowanie administracyjne jest wszczynane w sprawie zindywidualizowanego podmiotu, gdy konieczną jest konkretyzacja normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09). Przenosząc poczynione wyżej spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że działania organów obydwu instancji cechowała niekonsekwencja, której rezultatem było wydanie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, jak już wyżej wskazano, należy wyraźnie odróżnić prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na wniosek konkretnej osoby od działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego, dokonywanych w oparciu o art. 81 i art. 81a Prawa budowlanego, niezależnie czy ich inicjatorem był organ, czy też jakikolwiek inny podmiot. Jeżeli w toku kontroli przeprowadzonej przez upoważniony organ okaże się, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami i nie jest nielegalnie użytkowany, to nie wszczyna się postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie jest wydawany żaden akt administracyjny. Protokół z czynności kontrolnych stanowi wówczas jedyny dokument potwierdzający ich przeprowadzenie, a zarazem ich zakończenie i nie jest wymagane wydanie żadnego formalnego aktu. Dopiero stwierdzenie, że wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości, które winny być usunięte lub zalegalizowane daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, a ustalenia zawarte w protokole kontroli stanowią materiał dowodowy w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10). Niedopuszczalne jest tym samym stosowanie art. 61a K.p.a. w tych przypadkach, gdy w ocenie organu nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu czynności w trybie art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nie stwierdzono znamion naruszenia prawa. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi bowiem instytucję procesową, której celem jest zapobieżenie inicjowaniu i prowadzeniu postępowań administracyjnych, o których z góry wiadomo, że ze względu na przedmiot żądania lub cechy podmiotu składającego wniosek nie mogą zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia co do meritum. Konkludując, organy obu instancji w sposób błędny zinterpretowały i zastosowały normę art. 61a K.p.a. uznając, że przepis ten daje podstawę do wydania postanowienia formalnie kończącego czynności sprawdzające dokonywane w trybie art. 81 ust.1 Prawa budowlanego. Odnosząc się z kolei do zawartych w skardze zarzutów, w tym wskazanego wprost naruszenia art. 76a K.p.a, które to naruszenie miało polegać na przyjęciu przez organ jako dowód legalności posadowienia sieci elektroenergetycznej kopii decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy przedmiotowej linii napowietrznej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę linii napowietrznej [...], Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny, co nie zmienia faktu, że działania organu pierwszej instancji nie były nakierowane na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości. W tej kwestii skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2007/10, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego (art. 76a § 3 K.p.a.), natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że działania organów administracji w realiach niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowe. Oparcie się jedynie na kserokopiach dostarczonych przez jedną ze stron byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby wykazano, że uzyskanie ich oryginałów jest niemożliwe, a całokształt zebranego w sprawie materiału nie dawałby podstaw do podważenia wiarygodności tych kopii. Tymczasem, z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego sensu stricte, brak było podstaw aby tego rodzaju konstatację uznać za prawidłową, skoro żaden z organów nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, że co najmniej poczynił starania zmierzające do uzyskania oryginałów rozstrzygnięć, w oparciu o które sporna linia wysokiego napięcia została wybudowana. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wobec treści wniosku skarżącego wyjaśnienia wymaga, czy rzeczywista lokalizacja linii elektroenergetycznej odpowiada przebiegowi zatwierdzonemu w decyzjach zezwalających na jej realizację. Żaden z organów nie odniósł się do tej kwestii, a ma ona istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony interesu skarżącego i zgodności inwestycji z prawem. Nie sposób też ustalić tę okoliczność w oparciu o treść protokołu, ani też w oparciu o nieczytelne w tym zakresie kopie załączników do decyzji. Podkreślić zarazem trzeba, że tego rodzaju ustalenia powinny być poczynione w toku postępowania administracyjnego, w trakcie którego organ zobowiązany będzie również do dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania, a w szczególności podmiotów dysponujących tytułem prawnym do spornej linii. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, że "A" S.A. oraz "B" S.A. legitymują się prawem do linii przebiegającej przez nieruchomości skarżącego. Podejmując ponownie działania zmierzające do ustalenia, czy linia [...] kV relacji [...] i [...], przebiegająca m.in przez nieruchomości należące do skarżącego została wzniesiona legalnie, organ w pierwszej kolejności podejmie kroki zmierzające do uzyskania wglądu w oryginały decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę tej linii ewentualnie podejmie starania w celu zdobycia urzędowo poświadczonych odpisów tych aktów względnie podejmie inne czynności mające na celu potwierdzenie ich treści. Dopiero wówczas, gdy okaże się to niemożliwe rozważy, czy przedstawione przez uczestnika kserokopie stanowią dlań wystarczający dowód legalności działań, w wyniku których linia ta powstała. Następnie, w sposób nie budzący wątpliwości ustali krąg podmiotów, którym można będzie przyznać status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wynik tego postępowania powinien odpowiedzieć na pytanie, czy sporną linię elektroenergetyczną wybudowano zgodnie ze wskazanymi wyżej decyzjami oraz czy jej rzeczywisty przebieg jest zgodny z treścią tych decyzji. Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika postępowania "B" S.A. o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu, wskazać przyjdzie, że Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. W oparciu o art. 200 przywołanej ustawy zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, która stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl