II SA/Gl 1277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. W. i W. B. wystąpili o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie oraz zmianie konstrukcji dachu budynku handlowego usytuowanego na działce nr "1" położonej w B. przy ulicy [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent B., przywołując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 , art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) odmówił W. i W. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie rozbudowy, przebudowy i nadbudowy wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku handlowym zlokalizowanym w B. przy ulicy [...] na działce nr "1" obręb K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dokonał sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka, której dotyczy przedmiotowy projekt położona jest w jednostce planu oznaczonej symbolem U-2, gdzie przeznaczenie terenu to zabudowa - usługi handlu z wyjątkiem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, gastronomi, kultury, oświaty zdrowia sportu i rekreacji, rzemiosła, obsługi turystki i transportu drogowego, administracji i zarządzania z dopuszczeniem adaptacji istniejącego zainwestowania dla funkcji wyznaczonej w planie. Zapisy planu przewidują nadto nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków, tj. 5 m do linii rozgraniczających ulic lokalnych, dojazdowych oraz 10 m od linii rozgraniczających ulic zbiorczych (pkt 5a), z dopuszczeniem trwałej adaptacji istniejących budynków przekraczających wymienione linie zabudowy (pkt 5d). Budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest w zbliżeniu do pasa drogowego oraz wykracza poza ustalone w miejscowym planie linie zabudowy. Zgodnie z przywołanym § 9 pkt 5d miejscowego planu - budynki przekraczające ustalone linie zabudowy przeznacza się do trwałej adaptacji. Wobec braku w planie definicji pojęcia "adaptacja" organ odwołał się do rozumienia słownikowego - podkreślając, że przez adaptację należy rozumieć przystosowanie czegoś co już istnieje. Mając powyższe na uwadze organ wezwał inwestora do poprawienia i uzupełnienia przedłożonego projektu poprzez rezygnację z planowanej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu w zakresie przekraczającym wyznaczoną linię zabudowy, przy czym inwestor nie przedłożył uzupełnienia przedstawionego projektu. Przedłożył natomiast decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., którą zatwierdzono projekt przebudowy oraz robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowo- handlowego na budynek handlowy branży sanitarnej. Zdaniem organu przełożony w niniejszej sprawie projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż planowana nadbudowa i zmiana konstrukcji zlokalizowana została w części budynku przekraczającym linię zabudowy. W związku z powyższym organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i W. B., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazując na treść art. 4 ustawy Prawo budowlane podkreślił, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Czyli warunkiem, który musi być spełniony aby podmiot dysponujący nieruchomością mógł skorzystać z prawa jej zabudowy jest wymóg postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym także prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powtórzył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ ma obowiązek, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonać sprawdzenia m.in. zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu. Potwierdził za organem pierwszej instancji wymogi wskazane w § 9 ust. 5d planu, podzielając w całej rozciągłości stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, w zakresie sprzeczności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z załączonego rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega wzdłuż budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Stąd też organ stwierdził, że prace budowlane związane z nadbudową oraz rozbudową budynku w części przekraczają wyznaczoną w planie miejscowym nieprzekraczalną linię zabudowy co powoduje, że ich realizacja stoi w sprzeczności z ustaleniami prawa miejscowego. Wobec tego, zasadnie organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia [...]r. do doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami planu, a wobec braku reakcji ze strony inwestora decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, co doprowadziło do jej utrzymania w mocy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. B. i W. B. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe przyjęcie, że opracowany projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7 Kodeksu poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a polegającego na nieustaleniu, w oparciu o obowiązujące przepisy, faktycznego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce skarżących, a także załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu stron postępowania, w szczególności poprzez dokonanie wykładni nieostrych przepisów w sposób zawężający i w konsekwencji naruszający prawo własności skarżących, w tym prawo zabudowy, wnosząc w konsekwencji powyższego o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, iż poza sporem pozostaje fakt, że ich działka nr "1" zlokalizowana w B. przy ulicy [...] położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zawiera zapis przytaczany prze organy tj. § 9 pkt 5a mówiący o nieprzekraczalnych liniach zabudowy dla budynków: 5m od linii rozgraniczających ulic lokalnych, dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych oraz 10 m od linii rozgraniczających ulic zbiorczych. Wadliwe jest jednak stanowisko organu, że ulica [...] jest ulicą zbiorczą i wymaga odległości min. 10 m od linii rozgraniczających ulic zbiorczych. Przywołując zapis § 33 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. skarżący podnieśli, iż ulica [...] zaliczona została do kategorii ulic lokalnych a nie ulic zbiorczych. Stąd też powoływanie się na załącznik do planu objętego uchwałą nr [...]z dnia [...]r. jest nieadekwatny. Ich zdaniem w toku postępowania organy nie ustaliły w sposób właściwy przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Niezalenie od tego przywołując zapis § 9 pkt 5d -"budynki istniejące przekraczające linię zabudowy przeznacza się do trwałej adaptacji" wskazali na błędną i zawężającą jego interpretację. Odwołując się do słownikowego rozumienia słowa "adaptacja" podnieśli, iż adoptować budynek do nowych potrzeb można w sposób dowolny, pozwalający na osiągnięcie celu. Wniosek organu, iż adaptować można wyłącznie budynek w ramach istniejących jego ścian jest nieuprawniony. W ich ocenie analiza zwartych w Prawie budowlanym definicji pojęć "budowa" i "roboty budowlane" oraz fakt, że nie wprowadzono odrębnego pojęcia "adaptacja" musi prowadzić do wniosku, iż adoptować czy też przystosować (zmieniać) budynek można dowolnie, poprzez wykonywanie jakichkolwiek zdefiniowanych i przewidzianych prawem robót budowlanych, w tym poprzez jego nadbudowę, rozbudowę, przebudowę czy remont. Odwołali się w tym zakresie do orzeczeń sądów administracyjnych, w których podkreślono, że pojęcia "adaptacja" czy "rozbudowa" nie muszą się wykluczać. W ich ocenie nic nie stało na przeszkodzie, by w planie doprecyzować pojęcie "adaptacji" poprzez ustanowienie zakazu ich rozbudowy czy też nadbudowy. W obecnym stanie niedopuszczalna jest wykładnia zawężająca, godząca w chronione Konstytucją prawo własności. . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że Sąd uwzględni złożoną skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wydane one zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy czyli z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku czego nie można także wykluczyć, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego tj. art. 34, i art. 35 Prawa budowlanego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem dokonywanej w tym postępowaniu oceny jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji - rozbudowa, przebudowa i nadbudowa wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku handlowym na działce nr "1" położonej w B. przy ulicy [...]. Podzielić trzeba stanowisko organów, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z . z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w pierwszej kolejności orzekające w sprawie organy zmuszone były do oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie to polegać powinno na dokładnej analizie zapisów planu obowiązującego na danym terenie, w szczególności w zakresie dopuszczalności i sposobu jego zabudowy. W niniejszej sprawie organy zgodnie orzekły, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z zapisami obowiązującego planu. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w zakresie mieszkalnictwa, usług i terenów zieleni dla rejonu ulicy [...] w B. działka skarżących przeznczona do zainwestowania znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem U-2 dla której przeznaczenie określono- w § 9 w pkt a/ "zabudowa w tym: usługi handlu z wyjątkiem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, gastronomi, kultury, oświaty zdrowia sportu i rekreacji, rzemiosła, obsługi turystki i transportu drogowego, administracji i zarządzania (...) a w pkt. d/ "dopuszczenie adaptacji istniejącego zainwestowania dla funkcji wyznaczonych w planie". Dalej w § 9 pkt 5 określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy (...) gdzie stwierdzono, w pkt a/ "nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków : 5 m do linii rozgraniczających ulic lokalnych, dojazdowych i ciągów pieszo- jednych oraz 10m od linii rozgraniczających ulic zbiorczych" a w pkt d/ wskazano, "że budynki istniejące przekraczające linie zabudowy przeznacza się do trwałej adaptacji". Wymieniony powyżej plan nie zawiera definicji pojęcia "adaptacja", podobnie jak definicji takiej nie posiada Prawo budowlane, stąd organ odwołując się do słownikowego rozumienia tego zwrotu uznał, że jest to "przystosowanie czegoś do innego niż pierwotnie użytku", rozumiejąc to, jako przystosowanie czegoś co już istnieje. Wykluczył tym samym jakąkolwiek możliwość zmiany istniejącej substancji budowlanej, czyli nadbudowę czy rozbudowę istniejącego obiektu. W ocenie organów w niniejszej sprawie wobec rozbudowy i nadbudowy budynku przekraczającego wyznaczoną w planie linię zabudowy brak było możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu, wobec jego sprzeczności z zapisami obowiązującego planu. Zdaniem składu orzekającego – zapis obowiązującego przywołanego powyżej planu "budynki istniejące przekraczające linie zabudowy i przeznacza się do trwałej zabudowy" nie powoduje automatycznie sprzeczności z planem przedstawionego w niniejszym postępowaniu projektu budowlanego. Adaptacja to faktycznie przystosowanie obiektu do innego użytku, do nowych potrzeb, przerobienie dla nadania innego charakteru. Adaptacja polega na przekształceniu, czyli nadaniu innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś w coś innego (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN). Definicja adaptacji zakłada zatem dokonanie przekształcenia, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, czyli wymaga dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi np. z przebudowy lub rozbudowy, nadbudowy. Zatem w ocenie składu orzekającego adaptacja istniejącego obiektu budowlanego nie wyklucza jego rozbudowy chyba, że takie działanie w myśl obowiązującego planu miejscowego jest w sposób wyraźny i jednoznaczny zakazane. Jak wynika z przywołanych zapisów planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowego terenu - takiego wyraźnego zakazu plan ten nie zawiera. Skoro zaś w pojęciu "adaptacja" można rozumieć modernizację, remont czy rozbudowę istniejących obiektów i plan nie zawiera żadnych dodatkowych ograniczeń, a przynajmniej organ takich nie przywołuje w uzasadnieniu swego stanowiska, to stanowisko orzekających w sprawie organów nie jest jasne i zrozumiałe. Organy nie wskazały bowiem przekonującego uzasadnienia dla uznania i przyjęcia zaprezentowanego stanowiska za zasadne. Dodatkowo należy podzielić twierdzenie strony skarżącej, że w świetle przywołanej w skardze uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren położony pomiędzy ulicami [...],[...], ciekiem bez nazwy w rejonie ulicy [...], ulicą [...] oraz [...] i rejonem ulic [...] i [...] nie ustalono i nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny charakteru ulicy [...], przy której zlokalizowany jest przeznaczony do inwestycji budynek. Nie ma zatem pewności czy jest to ulica lokalna jak twierdzi strona skarżąca czy też ulica zbiorcza - jak podają to orzekające organy, co wiąże się z inną linią zabudowy. Nie może ulegać wątpliwości, że prawo własności pozwala inwestorowi na zagospodarowanie swojej nieruchomości zgodnie z jego wolą. Swoboda ta została ustawowo ograniczona poprzez warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami obowiązującego, przy czym organ powinien przywołać w tym zakresie przekonującą argumentację z przywołaniem odpowiednich zapisów w tym przypadku prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonej decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia. Dodatkowo organ winien zwrócić uwagę inwestorom, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany powinien odpowiadać ustawowym wymogom, a przede wszystkim w sposób jasny i przejrzysty przedstawiać zamierzenie inwestycyjne. Z przedmiotowego projektu dołączonego do akt niniejszej sprawy nie do końca wynika, na czym ma polegać rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana dachu przedmiotowego budynku handlowego.