II SA/Gl 1278/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] roku "A". poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o bezprawnym zainstalowaniu na budynku "A" w G. kolejnej rury o średnicy kilkudziesięciu centymetrów wchodzącej w obrys naszej działki ("A".) nr [...] od ul. [...] w G.. "A". w związku z tym zwrócił się do organu o interwencję. Pismem z dnia [...] roku PINB w G. poinformował wnioskodawcę oraz "A" (...) o oględzinach w dniu [...] roku, wzywając ich do wzięcia w nich udziału. W zawiadomieniu tym powołał się na pismo "A". z dnia [...] roku dotyczące robót budowlanych, polegających na montażu rur na elewacji budynku "A" (...), usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w G., od strony podwórza od ul. [...] z przekroczeniem granic działki nr [...]. Oględziny zostały przeprowadzone w dniu [...] roku (protokół nr [...] w aktach administracyjnych). Podczas tych oględzin W.J. reprezentujący "A", wniósł do protokołu z tej czynności "o przeprowadzenie postępowania w sprawie przewodu wentylacyjnego na elewacji budynku [...] (a więc na działce nr [...]) w obrębie działki nr [...] (a więc należącej do "A" nad częścią ew. [...]" oraz "o przeprowadzenie kontroli legalności wykonania docieplenia elewacji budynku [...] (a więc działka nr [...]) oraz zabudowy rury spustowej z budynku ul. [...] (działka nr [...]). Decyzją z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (t. j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy przewodu wentylacyjnego na elewacji budynku usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] przy [...], ul. [...] w G. oraz wykonania docieplenia elewacji budynku [...]. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji przyczyną umorzenia postępowania w sprawie dobudowy przewodu wentylacyjnego na elewacji budynku usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] przy [...] / ul. [...] był fakt, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych prac w obrębie nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]), polegających na montażu przewodów wentylacyjnych i bramy nakazał firmie "A". przywrócenie zabytku (nieruchomości przy ul. [...] w G.) do poprzedniego stanu poprzez likwidację przewodów wentylacyjnych i zamurowaniu bramy. Zdaniem organu orzekającego, skoro Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast umorzenie postępowania w zakresie docieplenia elewacji budynku [...] uzasadnił pozostawaniem w obiegu prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku, którą "A". udzielono pozwolenia na przebudowę tylnej elewacji kamienicy przy [...] w G. wraz z wykonaniem robót budowlanych związanych z ociepleniem elewacji oraz zatwierdzono projekt budowlany autorstwa mgr inż. J.R.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył "A" w G. W odwołaniu tym podniósł, że nie był stroną postępowania, w którym została wydana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku. Odnośnie umorzenia postępowania w zakresie kanału wentylacyjnego (przewodu wentylacyjnego) wybudowanego bezprawnie przez "A" na ścianie budynku stanowiącego jej własność (działka nr [...]), a który to kanał wchodzi swym obwodem na działkę nr [...] (własność "A") z uwagi na wcześniejszą decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] roku stwierdził odwołujący się, iż "to postępowanie dotyczyło innej sprawy". Ta ostateczna decyzja została zaskarżona przez obecnie odwołujący się "A". Wskazano także, że umorzone zaskarżoną decyzją postępowanie nie pozostaje w związku z pismem "A". z dnia [...] roku, którego treść organ I instancji przytoczył. Natomiast decyzja związana jest z wnioskiem odwołującej się, zgłoszonym do protokołu z dnia [...] r. W ocenie odwołującej się umorzenie jest przedwczesne, bowiem prawo zostało złamane na etapie wydawania przez Prezydenta Miasta G. pozwolenia na budowę z dnia [...] roku. W konsekwencji powyższych zarzutów, odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania, odwołanie i stwierdził, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest prawidłowa. Zdaniem organu, skoro roboty polegające na dociepleniu były prowadzone w oparciu o ostateczną decyzję właściwego organu to były legalne, nie naruszały przepisów prawa, a zatem umorzenie postępowania w tym zakresie było słuszne. Odnośnie zagadnień związanych z realizacją przewodu wentylacyjnego, to organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie postępowania uzasadnia decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nakazująca rozbiórkę przedmiotowego przewodu wentylacyjnego. Zdaniem organu, skoro Konserwator Zabytków nakazał przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, to brak jest w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania przed organami nadzoru. Nie podzielił organ odwoławczy zarzutu odwołującej się, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyła w istocie innej sprawy, bowiem z decyzji tej wynika, że chodzi o likwidację m. innymi przewodu wentylacyjnego, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Zdaniem organu dla niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje zarzut odwołującej się, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. o pozwoleniu na budowę. Kwestia ta może być podniesiona przez odwołującą się w ramach postępowania nadzwyczajnego. "A" w G. złożył skargę na decyzję ostateczną z dnia [...] roku wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie "rozstrzygnięcia właściwego i zgodnego z faktami". W uzasadnieniu skargi kwestionował w istocie ustalenia faktyczne, które doprowadziły organy do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co skutkuje niemożnością wykluczenia naruszenia – przez tą decyzję – prawa materialnego. Bezspornym w sprawie jest, że właścicielem działki nr [...] ([...]) obręb Stare Miasto jest Gmina G., a firma "A" jest wieczystym użytkownikiem tej działki. Właścicielem działek sąsiednich, to jest działki nr [...] obręb [...] ([...]) oraz działki nr [...] obręb [...] ([...]) jest "A" w G.. Nieruchomości te są zabudowane, znajdują się w staromiejskim układzie urbanistycznym miasta G., wpisanym do rejestru zabytków dawnego województwa katowickiego na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] roku pod numerem [...]. Zarówno organ I, jak i II instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w postępowaniu z urzędu i dotyczyło ono legalności wykonanych robót. Niewątpliwie postępowanie zostało wywołane pismem "A". z dnia [...] roku, jednakże decyzje nie zawierają rozstrzygnięć związanych z robotami wskazanymi w tym piśmie. W związku z tym nie jest dla Sądu zrozumiałe zawiadomienie o oględzinach w dniu [...] roku (zawiadomienie to zostało dokonane na podstawie wzajemnie wykluczających się przepisów art. 79 § 1 i § 2 kpa i art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – zawiadomienie z dnia 30 października 2013 roku), które nawiązuje do pisma "A". z dnia [...] roku, ani przytoczeniu treści tego pisma (wraz z datą) w decyzji organu I instancji. W tej decyzji z dnia [...] roku organ bowiem rozstrzygnął o losie robót budowlanych objętych wnioskiem "A" zgłoszonym do protokołu oględzin z dnia [...] roku i to nie w całości, bowiem w decyzji tej brak jakiegokolwiek odniesienia do "zabudowy rury spustowej z budynku ul. [...]" (działka nr [...]). W sprawie brak też postanowienia o wszczęciu postępowania, a obowiązek taki wynika z art. 60 § 4 kpa. Co do tego, że doszło do "faktycznego" wszczęcia postępowania nie może być wątpliwości z uwagi na wydane w tym postępowaniu decyzje, jak i ich treść (umorzyć można jedynie wszczęte postępowanie). Zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zastępuje zawiadomienie o oględzinach (tu wydane w dodatku na podstawie art. 79 § 1 i § 2 kpa i art. 81a Prawa budowlanego, por. także II OSK 458/10). Przechodząc do oceny samego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie docieplenia elewacji budynku [...] (na działce nr [...]) oraz w sprawie dobudowy przewodu wentylacyjnego na elewacji budynku ([...]) na działce nr [...], a decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy. Co do zasady należy stwierdzić, że umorzenie postępowania (zawsze na podstawie art. 105 § 1 kpa) jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w takich sytuacjach, gdy nie istnieje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnego: podmiotu, przedmiotu, treści stosunku. Odnosząc się do umorzenia postępowania w zakresie docieplenia elewacji budynku [...], to zdaniem Sądu – w stanie sprawy przedstawionej Sądowi – takie rozstrzygnięcie było przedwczesne. Organ bowiem o umorzeniu postępowania w tym zakresie orzekł mając na uwadze ostateczną decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia "A". na przebudowę tylnej elewacji kamienicy przy [...] w G. wraz z wykonaniem robót budowlanych związanych z ociepleniem elewacj Jednakże, aby stwierdzić, że objęte decyzją "docieplenie" jest zgodne z decyzją z dnia [...] roku – zdaniem Sądu – niezbędne jest porównanie faktycznie wykonanego "docieplenia" z zatwierdzonym projektem. Bez takiej czynności umorzenie postępowania w zakazie "docieplenia" jako wykonanego zgodnie z decyzją jest przedwczesne. Trzeba w tym miejscu stwierdzić, że znajdujący się w aktach "projekt przebudowy tylnej elewacji kamienicy [...] w G. wraz z projektem ocieplenia elewacji" w ogóle nie dotyczy tego ocieplenia. Z kolei umorzenie postępowania w sprawie dobudowy przewodu wentylacyjnego do elewacji budynku usytuowanego na działce nr [...] z uwagi na decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] roku nastąpiło niewątpliwie przedwcześnie. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nie była decyzją ostateczną. Przymiot taki uzyskała dopiero po wydaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z dnia [...] roku (dzień po wydaniu zaskarżonej decyzji). Sąd nie podziela poglądów organu odwoławczego co do relacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1446) a ustawą Prawo budowlane z 1994 roku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawa ta nie narusza w szczególności (między innymi) przepisów Prawa budowlanego. Użyte w art. 2 ustawy sformułowanie "ustawa nie narusza w szczególności przepisów" oznacza, że wskazane przepisy Prawa budowlanego, mają względem komentowanej regulacji charakter swoistych leges specjales, innymi słowy, zasadne jest postrzeganie ustawy o ochronie zabytków (...) jako lex generalis w takim znaczeniu, że normuje ona zbiorczo główny zrąb zagadnień związanych z ochroną zabytków. W świetle wyraźnego brzmienia art. 2 ustawy o ochronie zabytków (...) niedopuszczalna jest taka interpretacja jej postanowień, która w efekcie prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw. Z tych względów niedopuszczalne było umorzenie postępowania w zakresie dobudowy przewodu wentylacyjnego wobec orzeczenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z dnia [...] roku nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez likwidację przewodów wentylacyjnych (...). Trzeba w tym miejscu podkreślić, że inne są też przesłanki wydania przez Konserwatora decyzji o przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego przez likwidację przewodów wentylacyjnych od przesłanek decyzji wydawanej w procedurze legalizacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1, art. 200 pkt 1 litera c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), orzeczono jak na wstępie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. mw