II SA/Gl 1278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...]. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r. ustalił obecnie skarżącemu A.H. jednorazową opłatę w wysokości 3.485,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej nr 1. o pow. 0,0230 ha, położonej w K., w związku uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego części sołectwa K., gmina J. i zbyciem tej nieruchomości. Rozpoznając odwołanie skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ponownie ustalił dla skarżącego opłatę planistyczną w kwocie 3.485,00 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] r., przedmiotowa działka znajdowała się w jednostce planu R - teren rolniczy. Po wejściu w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części sołectwa K. w gminie J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] r., przedmiotowa działka przeznaczona została pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Powołując się na sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy z dnia [...] r., organ stwierdził, iż wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu wynosiła 1.740,00 zł, zaś po jego uchwaleniu 15.680,00 zł. Tym samym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 13.940,00 zł, co przy 25% stawce opłaty planistycznej daje opłatę w wysokości 3.483,00 zł. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie przytoczył przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p. Dalej organ uznał, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej w decyzji. W jego ocenie w sprawie jest niesporne, że w 2017 r. został uchwalony plan miejscowy, który spowodował zmianę zapisów planu z 2005 r. z jednostki planu 175-B.1RP - tereny rolne bez prawa zabudowy na tereny MM61 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z dnia 9 listopada 2020 r., doręczonym skarżącemu w dniu 12 listopada 2020 r. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Plan wszedł w życie z dniem [...] czerwca 2017 r., a zbycie nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] r. Wysokość stawki opłaty planistycznej uchwalona przez Radę Gminy wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, przyjęty za podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej operat szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa. Wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości gruntu jest wynikiem dopuszczenia w nowym planie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, gdzie zapis planu miejscowego z 2005 r. takiej funkcji nie przewidywał. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, w szczególności przyjęcie, iż naliczenie opłaty w wysokości wynikającej z decyzji jest podyktowane wzrostem wartości nieruchomości. W uzasadnieniu, podobnie jak w składanych w toku postępowania odwołaniach, skarżący podkreślił, że renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego pod kątem doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. W ocenie skarżącego organ I instancji niesłusznie naliczył przedmiotową opłatę albowiem nie nastąpił żaden wzrost wartości nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego, a jeżeli już to wzrost był nieznaczny, więc nie uzasadniał naliczenia opłaty w takiej wysokości. Działka, którą skarżący sprzedał jest działką bardzo małą. Nie może być wykorzystana jako samodzielna działka do celów budowlanych, a jedynie ma niewielkie znaczenie jako działka rolna. Jest działka długą i bardzo wąską, położoną w całości wzdłuż drogi. Ma znaczenie jedynie jeżeli będzie dołączona do sąsiedniej działki. Zmiana planu nie ma więc i nie miała żadnego znaczenia dla jej wartości, albowiem z racji jej położenia i rozmiarów nie może być sama w sobie wykorzystana na cele budowlane. Rzeczoznawca przy wycenie takiej działki winien uwzględnić parametry, walory, położenie rozmiar tej indywidualnej działki i to powinno wpływać na cenę W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania administracyjnego stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje możliwość ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sytuacji, gdy wraz ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie, wzrosła również jej wartość, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Podkreślić należy, że przywołana regulacja formułuje trzy przesłanki ustalenia wspomnianej opłaty. Po pierwsze musi nastąpić zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po drugie nieruchomość musi zostać zbyta po zmianie planu. Po trzecie zaś, zmiana przeznaczenia nieruchomości pociąga za sobą wzrost jej wartości. Stanowczego podkreślenia wymaga fakt, iż nie każda zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą wzrost wartości nieruchomości. Obowiązująca regulacja prawa nie przewiduje w tym zakresie automatyzmu, cedując na organ obowiązek oceny, czy doszło do wzrostu wartości. Temu właśnie celowi podporządkowane było postępowanie administracyjne poddane kontroli sądu w niniejszej sprawie. Zasadniczym dowodem, określającym ewentualny wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n., a konkretnie w przepisach Działu IV. Zgodnie zaś z treścią art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Pomimo, że opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to stosują się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego, wskazane w k.p.a. Stąd też opinia taka, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu w oparciu o art. 80 k.p.a. Odwołując się do prezentowanego w judykaturze stanowiska wskazać przyjdzie, że fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Nie mniej jednak nie może zarazem bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych przez biegłego, a zbadanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Zaniechania w tym zakresie dają zaś podstawę do przyjęcia, iż ustalenia biegłego były błędne, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia wadliwości wydanego na ich podstawie aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że sporządzony przez biegłego operat szacunkowy zawiera istotne wady, dyskwalifikujące go jako źródło dowodowe, które to wady nie zostały dostrzeżone ani przez organ pierwszej instancji ani też przez organ odwoławczy. Po pierwsze, rzeczoznawca do przeprowadzenia wyceny wzrostu wartości nieruchomości, obok innych dziesięciu transakcji, wziął również transakcję obejmującą nieruchomość będącą przedmiotem wyceny. Tego rodzaju praktyka jest, z punktu widzenia rzetelności wyceny, absolutnie niedopuszczalna, albowiem zaburza uzyskany wynik. Wycena wzrostu nieruchomości polega bowiem na porównaniu nieruchomości objętej postępowaniem z innymi nieruchomościami o cechach podobnych i uzyskaniu tą drogą informacji o kształtującym się na rynku poziomie cen. Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Stosowanie natomiast do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejścia porównawczego (zastosowanego przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie) polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do oczywistego wniosku, że transakcja obejmującą nieruchomość wycenianą nie może stanowić elementu wyceny. Po drugie, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) w § 4 pkt 4 precyzuje, że podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej (którą zastosował rzeczoznawca), wymaga przyjęcia co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. To zaś oznacza, że pominięcie przy wycenie, z przywołanych wyżej powodów, nieruchomości będącej przedmiotem wyceny sprawia, że pod uwagę branych było tylko dziesięć nieruchomości, co z kolei prowadzi do stwierdzenia, że istnieje uchybienie formalne, dyskwalifikujące wspomniany operat. Trzecią kwestią, świadczącą o tym, że wycena rzeczoznawcy majątkowego nie została w sposób prawidłowy oceniona przez organ, jest brak jakiegokolwiek odniesienia się do charakteru i cech nieruchomości objętej postępowaniem. Zauważyć bowiem trzeba, że w realiach niniejszej sprawy organ miał do czynienia z niewielką nieruchomością (działka o pow. 230 m2) o kształcie bardzo wąskiego i wydłużonego prostokąta. Lektura operatu szacunkowego wskazuje zaś na to, że tej cechy (istotnej przecież dla wyceny w prezentowanych okolicznościach) w ogóle nie brano pod uwagę jako jednego z czynników mogących mieć wpływ na finalny wynik określenia wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe uwagi, zestawione z twierdzeniami organu pierwszej instancji, jakoby operat szacunkowy został "wykonany rzetelnie i merytorycznie" wskazują na niedopuszczalną, z punktu widzenia przepisów k.p.a (art. 77 § 1) praktykę przyjęcia a priori prawidłowości dowodu sporządzonego przez biegłego. Fakt, iż opinia została sporządzona przez "osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną" (jak zauważył to organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji) nie zwalnia organu z obowiązku dogłębnego zapoznania się z jej treścią, poddania jej krytycznemu osądowi i wreszcie, jeżeli pojawią się jakiekolwiek wątpliwości, ich rozwianiu poprzez uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od biegłego. Rodzaj i charakter dostrzeżonych przez Sąd naruszeń prawa i wad operatu wskazuje na to, że w istocie żaden z organów nie zapoznał się z jego treścią, poprzestając na aprobacie finalnych konkluzji biegłego, opartych przecież na nieprawidłowych, jak to wyżej wykazano, ustaleniach. W tym miejscu podkreślenia wymaga również fakt, iż zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Istota postępowania odwoławczego wyklucza więc ograniczenie się tylko do kontroli kwestionowanej decyzji, bez ponownej analizy wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik postępowania. To z kolei oznacza, że organ odwoławczy nie może poprzestać na polemice z argumentami odwołania, lecz winien raz jeszcze ocenić zgromadzone w sprawie dowody i okoliczności oraz odnieść je do przepisów mających zastosowanie w tej konkretnej sprawie. W tym stanie rzeczy, stanowisko organu odwoławczego kwitujące zarzuty odwołania stwierdzeniem, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, świadczy o istotnym naruszeniu zasady dwuinstancyjności i uchyleniu się od zbadania zgromadzonego materiału dowodowego. Lektura akt administracyjnych wskazuje również na to, że żaden z organów nie zadał sobie trudu, by odpowiedzieć na pytanie, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości, na której ze względu na kształt i rozmiary prawdopodobnie w ogóle nie jest możliwa budowa obiektu odpowiadającego przeznaczeniu w nowym planie, rzeczywiście doprowadziła do wzrostu wartości nieruchomości. Kwestia ta była zaś podnoszona przez stronę w odwołaniu, a organ odwoławczy skwitował ją twierdzeniem, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu został wykazany w decyzji organu I instancji. Tymczasem sam fakt zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, bez uwzględnienia powierzchni tej nieruchomości, jej kształtu, położenia, możliwości zagospodarowania, uzbrojenia oraz innych czynników mogących mieć wpływ na zmianę jej wartości, nie może sam przez się być podstawą do naliczenia opłaty planistycznej. Wbrew temu, co stwierdził organ odwoławczy w swojej decyzji, zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na przeznaczony pod zabudowę nie zawsze musi prowadzić do wzrostu wartości nieruchomości. Aby o tym przesądzić potrzebne jest rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe, czego w niniejszej sprawie, z podanych wyżej powodów zabrakło. Prowadząc ponownie postępowanie organ w rozważy, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, czy rzeczywiście doszło do zmiany wartości nieruchomości, a uzyskane dowody podda dogłębne analizie w oparciu o zasady wskazane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Ponadto, w związku z upływem ponad 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego, będzie miał na uwadze przepis art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Mając powyższe na uwadze decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku skarżącego w tym przedmiocie przy prawidłowym pouczeniu zawartym w zawiadomieniu o terminie rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Przywołany w uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl