II SA/Gl 128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg M. S. i D. S. oraz J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. po rozpoznaniu wniosku S. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznej instalacji gazowej i wentylacji mechanicznej, budowę murów oporowych i wewnętrznej komunikacji, zjazdu z drogi publicznej i przebudowę sieci gazowej z przyłączem gazu – na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: 1) J. B., który zarzucił niezgodność decyzji z ustaleniami studium, przeznaczającym teren pod zabudowę jednorodzinną, 2) M. S. i D. S., którzy zarzucili pominięcie ich w postępowaniu, mimo że przysługuje im służebność przechodu i przejazdu po działce, stanowiącej teren inwestycji pasem o szerokości 4m. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje służebność drogi koniecznej pasem o szerokości 3m. Nie stwierdzono jednak naruszenia wymogów decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. oraz przepisów techniczno-budowlanych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. zatwierdził zmieniony projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że skorygowany projekt zapewnia służebność drogi koniecznej wzdłuż północno-zachodniej granicy działki pasem o szerokości 4m. Stąd też właściciele działki nr [...], nie są stroną postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Odnosząc się zaś do uwag właściciela działki sąsiedniej nr [...] (J. B.), organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w tym kształtu i parametrów budynku i możliwości wykonania podpiwniczenia i garażu podziemnego. Ustalenia obowiązującego studium nie stanowią zaś aktu prawa miejscowego. Przedmiotowy projekt został też pozytywnie uzgodniony z A w B. Został opracowany zgodnie z przepisami odrębnymi oraz sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy – Prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji J. B. zarzucił sprzeczność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie kształtu oraz kątów nachylenia dachu oraz naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i ustaleń studium co do liczby i usytuowania miejsc postojowych. Jego zdaniem, skoro przewiduje się wybudowanie 11 mieszkań, należało zaprojektować co najmniej tyle samo miejsc postojowych w odległości 6m od granicy oraz 10m od budynku mieszkalnego. Spełnienie tych wymogów nie jest możliwe z uwagi na wielkość działki i obciążającą ją służebność drogową. Odwołujący się zarzucił też, że nie otrzymał załączników do decyzji, czym naruszono wymogi z art. 8, 9 i 10 § 1 kpa. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po analizie wymogów decyzji o warunkach zabudowy i projektu budowlanego stwierdził zgodność w zakresie wysokości przedmiotowego budynku (warunki zabudowy – 2 do 3 kondygnacje nadziemne, w tym jedna na poddaszu, tj. 8,5m do 11m od poziomu terenu; projekt budowlany – 10,97m, trzy kondygnacje). Warunki zabudowy dopuszczały też podpiwniczenie z garażem podziemnym częściowo zagłębionym. Szerokość elewacji frontowej – 11,6m – 18m, geometria dachu dwu – lub wielospadowy z główną kalenicą równoległą do ul. [...], kąt nachylenia głównych połaci 20° - 30°. Inwestora zobowiązano do zapewnienia 1 miejsca postojowego na jedno mieszkaniowe oraz dodatkowego miejsca ogólnodostępnego dla gości na terenie działki. Projekt budowlany spełnia te wymogi. Zaprojektowano parking podziemny na 12 miejsc postojowych oraz 1 miejsce na terenie działki. Dach dwuspadowy o kącie nachylenia 20° z kalenicą równoległą do ul. [...]. Długość elewacji frontowej wynosi 17,70m. Powierzchnia zabudowy wynosi 203,50m (wg. warunków – 19,8% do 23,4% pow. działki, czyli 177 do 209 m2), powierzchnia biologicznie czynna wg. projektu – 53,80%, wg. warunków – nie mniej niż 30%. Stąd też organ II instancji stwierdził, że pozwolenie na budowę nie narusza decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie dopatrzono się też naruszeń § 19 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), gdy idzie o liczbę i usytuowanie miejsc postojowych (odległość 7,5m od granicy działki co do miejsca postojowego na pow. działki). Organ odwoławczy stwierdził zatem zgodność decyzji z art. 35 ust. 1 pkt 2, a także pkt 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ma walor wiążący w niniejszej sprawie. W tej sytuacji zgodnie z art. 32 ust. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Nadto, zdaniem organu, brak podstaw do doręczenia stronom kopii projektu budowlanego, z którym strony mogły się zapoznać w siedzibie organu I instancji zgodnie z zawiadomieniem z dnia 15 września 2016 r. Stąd też nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania. Skargi na decyzję ostateczną wnieśli J. B. oraz M. S. i D. S. J. B. zarzucił naruszenie prawa przez organ I instancji na etapie różnych postępowań i posługiwanie się nieaktualnymi mapami. Jego zdaniem, inwestor nabywając działkę od pośrednika po uzyskaniu stanowiska Gminy co do możliwości jej zabudowy, działa na własną odpowiedzialność. Skarżący ponowił też zarzuty co do wadliwości analizy przestrzennej i podniósł, że oba organy mieszczą się w jednym budynku. Wreszcie, wyraził obawę co do bezpieczeństwa konstrukcji jego budynku na etapie budowy na działce sąsiedniej. W kolejnym piśmie uzupełniającym skargę, skarżący wskazał na zawarty w decyzji warunek dostosowania na etapie budowy transportu z ograniczeniem tonażowym tj. 3,5 tony i związane z tym wątpliwości. Powtórnie powołał się też na zapisy studium i błędy decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie, domagał się określenia powierzchni działki inwestora, która jego zdaniem została powiększona o drogę. Z kolei skarżący M. S. i D. S. zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 140 w zw. z art. 251 kc w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 10 kpa. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że nie doręczono im decyzji o pozwoleniu na budowę, a o jej wydaniu dowiedzieli się od sąsiadów. Nie uwzględniono też kolizji obiektu z przysługującą im po działce inwestora służebnością. Z tego tytułu powinni być zaś stronami postępowania, gdyż przez szlak służebny zostały zaprojektowane sieci przesyłowe, co spowoduje przynajmniej czasowe wyłączenie możliwości korzystania ze służebności. Odpowiadając na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podał, że inwestor dokonał zmiany rozwiązań projektowych i zapewnił służebność pasa o szer. 4m, zaś projektowany budynek w żaden sposób nie ogranicza zabudowy działki skarżących, oddalonej o 70m od terenu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są uzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy obydwu instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy inwestor przedłożył zmieniony projekt budowlany z zaznaczeniem pasa terenu o szerokości 4m jako trasy służebności drogowej, przysługującej skarżącym małż. S., których nieruchomość nie graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji. Projektowana do przebudowy sieć gazowa została usytuowana wzdłuż pasa służebności w pewnym oddaleniu. Jedynie przy zbiegu z drogą publiczną przecina ona pas służebny. Taki stan rzeczy wynika z projektu zagospodarowania terenu i nie może być kwalifikowany jako pozbawienie dostępu do drogi publicznej, polegające ochronie na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wyżej powołanego. Tym samym skarżący nie są stroną postępowania. Ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Żadne przepisy odrębne nie wprowadzają bowiem w takiej sytuacji ograniczeń w zagospodarowaniu ich działki (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy). Przejściowe trudności w korzystaniu ze służebności na etapie prowadzenia robót budowlanych, na które powołują się skarżący, nie stwarzają podstawy do uznania ich za stronę. Natomiast sam budynek zaprojektowano w znacznej odległości od pasa służebności. W tym pasie, ani w sąsiedztwie nie mieszczą się żadne obiekty naziemne, kolidujące ze szlakiem służebnym. Organy administracji nie naruszyły zatem art. 10 kpa, nie doręczając decyzji skarżącym, ani art. 140 w zw. z art. 251 kodeksu cywilnego oraz art. 7 pkt 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zatwierdzenie projektu, obejmującego położenie budynku, czy innych obiektów, w tym gazociągu, uniemożliwiającego korzystanie ze służebności drogowej pasem o szerokości 4m. Skoro skarżący małż. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, nie są oni legitymowani do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyżej powołanej. Zatem ich skarga jako wniesiona w terminie otwartym dla stron (skarżącego J. B.), podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała natomiast skarga J. B. jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jednakże zaskarżona decyzja nie narusza wymogów Prawa budowlanego i warunków technicznych oraz ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji dokonały bowiem sprawdzenia rozwiązań projektowych w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy precyzyjnie opisał w motywach zaskarżonej decyzji wszelkie parametry inwestycji, porównując je z wymogami prawa i decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pas służebności drogowej podlega uwzględnieniu przy obliczeniu bilansu terenu inwestycji. Nie jest to bowiem teren, stanowiący powierzchnię zabudowy, który to parametr odnosi się do samego budynku mieszkalnego. Szlak służebny powiększa zatem teren inwestycji, gdyż nie zaprojektowano na nim żadnych obiektów kubaturowych, ani nawet urządzeń naziemnych. W prawidłowej odległości od strony nieruchomości skarżącego zaprojektowano jedno miejsce postojowe. Pozostałe miejsca usytuowano w parkingu podziemnym. W tym zakresie skarżący nie kwestionuje ustaleń organu odwoławczego. Działając z urzędu sąd administracyjny również nie stwierdził żadnych naruszeń wymogów techniczno-budowlanych i decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie działają na zasadzie uznania. Z mocy art. 35 ust. 4 i art. 4 Prawa budowlanego, nie było zatem podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu sprzeciwu właściciela nieruchomości sąsiedniej. W ramach niniejszego postępowania nie mogły też odnieść skutku żadne zarzuty, dotyczące wadliwości ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta była przedmiotem kontroli instancyjnej i została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Skarga na decyzję ostateczną została zaś odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 129/16. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana w odrębnym postępowaniu i nie podlegała kontroli w ramach niniejszej sprawy w trybie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem wzruszenie decyzji ostatecznej możliwe jest jedynie w odrębnym nadzwyczajnym postępowaniu przed organem administracji. Dopóki jednak decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym ma walor wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej z mocy art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., z 2017 r. poz. 1073). Na etapie pozwolenia na budowę nie mają zaś żadnego znaczenia zapisy studium. Akt ten nie ma waloru prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 tej ustawy). Przedmiotowy teren nie jest jednak objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Zatem ustawodawca pozostawił gminie uznanie, czy uchwalić plan miejscowy. Dopóki plan taki nie obowiązuje, istnieje możliwość zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, przy wydawaniu której nie bierze się pod uwagę ustaleń studium. W ramach niniejszej sprawy nie podlega kontroli działanie organów gminy w innych postępowaniach i posługiwanie się nieaktualnymi mapami. Projekt budowlany został opracowany na podstawie prawidłowych dokumentów. Określony w decyzji o pozwoleniu na budowę warunek dostosowania transportu na etapie budowy do ograniczeń tonażowych, nie ma żadnego znaczenia dla zgodności z prawem decyzji. Dotyczy bowiem etapu jej wykonania i wynika z przepisów, regulujących kwestie poruszania się po drogach publicznych. Obowiązkiem inwestora jest też prowadzenie robót budowlanych w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu konstrukcji budynku skarżącego, usytuowanego w znacznej odległości. Obawy skarżącego nie mogą jednak skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył opinię geotechniczną określającą warunki posadowienia projektowanego budynku. Do projektu dołączył aktualną mapę tego celu. Roszczenia z tytułu ewentualnych szkód mogą być dochodzone przed sądem powszechnym jako cywilnoprawne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. B. jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.