II SA/Gl 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej M.G., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. G. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powoduje, iż świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i powołał się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W konkluzji stwierdził, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest sformułowany w sposób jednoznaczny i wystarcza jego wykładnia językowa, a sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. W skardze na powyższą decyzję skarżąca uznała ją za krzywdzącą. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i pominięcie przy tym celów ustawy oraz norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zdaniem skarżącej przesłanki leżące u podstaw tego orzeczenia mają charakter generalny i powinny być odnoszone odpowiednio do innych świadczeń rentowych i emerytalnych. Skarżąca wskazała również, iż nie neguje stanowiska organu, że nie przysługuje jej prawo do jednoczesnego pobierania emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie. Zaznaczyła, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy kwotą tego świadczenia, a emeryturą, o co wnioskowała w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Istotą sporu jest natomiast kwestia wykładni i zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do emerytury. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Problem interpretacyjny, jaki powstał na tle stosowania tego przepisu, jest wynikiem sytuacji, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość ustalonej emerytury, a osoba uprawniona nie może skorzystać z tego korzystniejszego kwotowo świadczenia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). W niniejszym przypadku organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości, ograniczając się tym samym do językowej wykładni tego przepisu. Sąd zdaje sobie sprawę z faktu, iż dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest w tej kwestii jednolite, a wręcz wzajemnie sprzeczne. Prezentowane są bowiem odmienne stanowiska dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do emerytury. Wypada jednak wskazać, iż w przeważającej mierze w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż jakkolwiek proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, iż Sąd podziela argumentację wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, gdzie zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia emerytalnego i do świadczenia pielęgnacyjnego, osoba uprawniona powinna mieć prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Wbrew temu co sądzi strona skarżąca, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wypada wskazać, iż w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1297) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Nadto należy podkreślić, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór można zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zwanej dalej u.e.r. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednakże, zgodnie z orzecznictwem NSA, zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać w tym miejscu wypadnie, iż o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Nie poinformowano o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Powyższe skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W ten sposób doszło, w ocenie Sądu, zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl