II SA/Gl 1286/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...] działając na podstawie art. 21 ust 1a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19 poz.115 z późń. zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. L., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację nowoprojektowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]), na teren działek o numerach: [...],[...],[...], w miejscowości C. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził , że działki objęte wnioskiem stanowią jedną posesję nr [...], która posiada komunikację za pośrednictwem zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...]. Zdaniem organu proponowana przez wnioskodawcę lokalizacja zjazdu umiejscowiona jest na łuku drogi wojewódzkiej, w miejscu, w którym występują ograniczone warunki widoczności, a co za tym idzie należy się liczyć z trudnościami przy wyjeździe na drogę wojewódzką. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być w szczególności dostosowany do wymagań bezpieczeństwa w ruchu na drodze, a zdaniem organu wykonanie zjazdu w proponowanym miejscu stwarza zagrożenie. Umiejscowienie zjazdu pozostaje również w sprzeczności z art. 39 ust 1 ustawy z dnia 21 marzec 1985r. o drogach publicznych, który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła A. L. podnosząc, że działki objęte wnioskiem są odrębnymi działkami, z osobnymi wejściami i nie posiadają odrębnego wjazdu, a wjazd z posesji zajmowanej przez stronę, nie jest możliwy z uwagi na znajdujące się tam zabudowania. Nadto podniosła, że nie uczestniczyła w oględzinach i wniosła o ponowne ich przeprowadzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody, a także obowiązujące w tym zakresie przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu, zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczyć prawa właściciela nieruchomości. Nadto organ II instancji wskazał , że nie istotny jest stan faktyczny dotyczący działek z okresu przed wydaniem decyzji, a liczy się stan który istniał w chwili gdy organ taką decyzje wydawał. Nie uwzględnił również zarzutów wnioskodawczyni, w zakresie braku udział w oględzinach, o których była prawidłowo powiadomiona i nie poinformowała organu o przyczynach swojej nieobecności, a nadto nie wskazała jakie istotne okoliczności w toku tych oględzin chciała przedstawić. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła A. L. podnosząc: -niekompetencję urzędników wydających decyzje w niniejszej sprawie, -poniesienie kosztów w związku z postępowaniem, -nieobecność w trakcie oględzin, z uwagi na uczestnictwo w pogrzebie osoby najbliższej poza granicami kraju, - niechlujne wykonanie zjazdu z drogi do jej posesji w trakcie przeprowadzonego wcześniej remontu drogi. W kolejnym piśmie skierowanym do sądu wskazała, że działki o wjazd dla których wystąpiła, są do sprzedania i nowy właściciel musi mieć wjazd na teren swojej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów wobec decyzji Kolegium, a odniosła się jedynie do postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i § 3, art. 80 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej "k.p.a.") jak również § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. nr 43, poz. 430; ze zm. dalej "rozporządzeniem"). Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna, wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.) Jeżeli organ administracji publicznej nie dysponuje wystarczającą wiedzą, a dla wyjaśnienia sprawy niezbędne są wiadomości specjalne, organ zgodnie z treścią art. 84 § 1 k.p.a., może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu nie dochowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co do meritum, co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione, do czego Sąd jeszcze powróci w toku dalszych rozważań. Na wstępie stwierdzić należy, że chybione są zarzuty podnoszone przez skarżącą dotyczące naruszenia jej praw, w zakresie dotyczącym zagwarantowania jej uczestnictwa w postępowaniu, w szczególności udziału w oględzinach. Zgodnie z art. 79 §1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, przynajmniej na siedem dni przed terminem. Natomiast § 2 tego przepisu, daje prawo stronie do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, poprzez zadawanie pytań oraz składanie wyjaśnień. W niniejszej sprawie oględziny zostały wyznaczone na dzień 02 kwietnia 2012r., o czym skarżąca została zawiadomiona w dniu 22 marca 2012r. (data odbioru zawiadomienia). W wyznaczonym terminie nie zgłosiła się i nie wniosła o zmianę tego terminu, a zatem należy przyjąć, że z własnej woli nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Podnoszona przez stronę okoliczność , że nie mogła uczestniczyć w tej czynności z przyczyn losowych, nie była znana organowi, bo nie został o tym prawidłowo zawiadomiony, a skarżąca nie wniosła o zmianę terminu tej czynności. Podnoszona w skardze okoliczność, dotycząca niewłaściwego wykonania istniejącego zjazdu do posesji skarżącej, nie była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, albowiem nie wchodziła w zakres prowadzonego postępowania, które dotyczyło wniosku skarżącej o wydanie zgody na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Nie podzielając zarzutów skargi Sąd uznał jednak , że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób bardzo pobieżny i nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Niewątpliwie słusznie przyjęły organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, że przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację nowoprojektowanego zjazdu z drogi publicznej, należy kierować się przesłankami, które zawiera § 77 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany, w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów i gabarytów pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz wymagań ruchu pieszych. Organ I instancji przyjął , że skoro projektowany zjazd byłby zlokalizowany na łuku poziomym drogi, to jest to miejsce o ograniczonej widoczności i tym samym zjazd będzie stwarzał bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Na potwierdzenie tej tezy dołączył do akt dokumentację zdjęciową. Stanowisko to podzielił również organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest spornym również fakt, że zgodnie z art. 29 ust 1. ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 z późń. zm. dalej "ustawa o drogach publicznych") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Sąd podziela stanowisko ,iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Wobec tego dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, należało dokonać ustaleń dających podstawę dla twierdzenia, że wybudowanie zjazdu z drogi, będzie stwarzało niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Nie jest wystarczającym dowodem dokumentacja zdjęciowa i oględziny w terenie , które nie wyjaśniają jednoznacznie kwestii bezpieczeństwa w ruchu na danym odcinku drogi wojewódzkiej. W tym celu należało ustalić ponad wszelką wątpliwość , że w miejscu usytuowania zjazdu, nie będzie on widoczny dla pojazdów poruszających się droga wojewódzką w obu kierunkach jazdy. Nadto jakie jest natężenie ruchu na tym odcinku drogi, ze wskazaniem rodzaju pojazdów korzystających z tej drogi , umiejscowienia w pobliżu skrzyżowań, przejść dla pieszych, znaków drogowych , latarni oraz usytuowania zjazdów z drogi do innych posesji na tym odcinku. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy uzupełniony dowodem z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego, mógł stanowić podstawę do twierdzeń, że usytuowanie zjazdu w miejscu wskazanym we wniosku, będzie stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla pojazdów korzystających z tej drogi. W polu widzenia organu powinien być również fakt, sygnalizowany w pismach skarżącej, że przedmiotowe działki, co do których wnosi o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej, mogą zmienić właściciela . Niewątpliwe w dacie wydania decyzji, nadany był dla działek jeden numer posesji, to jednak bez wątpienia stanowią one odrębne działki, z odrębnymi numerami, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy zasadniczej. Istniejący zjazd umiejscowiony jest na granicy działek nr [...] i nr [...], który z racji swojej lokalizacji uniemożliwia wjazd na teren działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Te wszystkie okoliczności powinny stać się przedmiotem rozważań organu. Decyzję dotkniętą wyżej omówionymi wadliwościami, organ odwoławczy utrzymał w mocy, czym naruszył dyspozycje art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, stanowiło naruszenie przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji, konsekwencją tego było przyjęcie, że nowoprojektowany zjazd z drogi nie będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa wynikających z § 77 rozporządzenia. Zastosowanie tego przepisu, bez wnikliwego sprawdzenia okoliczności świadczących o realnym zagrożeniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na przedmiotowym odcinku drogi, stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało również wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarówno zaskarżoną decyzję, jaki i decyzję pierwszej instancji należało uchylić. W postępowaniu ponownym należy przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy, a następnie dokonać jego analizy, pod kątem wymagań określonych w § 77 rozporządzenia. Zgromadzony materiał oraz jego ocena prawna powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa), a w decyzji odwoławczej nadto ocena zarzutów ewentualnych odwołujących się. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.