II SA/Gl 1287/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi U. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu [...] r., zmienionym pismami z dnia [...] r. i [...] r., uczestniczka postępowania K. G. zwróciła się do Wójta Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej ostatecznie jako budowa 7 budynków mieszkalnych wraz z 7 zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości płynne na wskazanych działkach w miejscowości B. przy ul. Z. w Gminie T. Rozpoznając ten wniosek organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez uczestniczkę postępowania decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i ponownie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wreszcie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy T. po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem jej projektu wraz z analizą dotyczącą warunków i zasad zagospodarowania przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, a przeprowadzona analiza odpowiada wymogom określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki tej analizy wraz z załącznikiem graficznym stanowiły załącznik do decyzji. Obszernie przedstawiono także przebieg dotychczasowego postępowania odnosząc się w szczególności do wnoszonych w jego toku zarzutów i uwag przez obecnie skarżących U. i A. Z. W konkluzji stwierdzono, że uwagi te nie zasługują na uwzględnienie, a podnoszone przez nich argumenty nie stanowią przeszkody do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący – właściciele sąsiedniej nieruchomości, domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Zarzucili w szczególności naruszenie art. 60, art. 61 ust. 1 i 5 oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p., art. 71, art. 72 i art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 7 i art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 z późn. zm.). W uzasadnieniu skarżący wskazali, że z uwagi na charakter terenu, na którym ma być realizowana inwestycja (teren nielegalnego składowiska odpadów przetwórstwa mięsnego, sąsiedztwo fermy indyczej i ferm kurczaków), w postępowaniu powinny w sposób szczegółowy i jednoznaczny zostać wyjaśnione kwestie oddziaływania inwestycji na życie i zdrowie ludzi, a więc kwestie dotyczące możliwości realizacji planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów sanitarnych. Powołali się w tym miejscu na przepis art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zwrócili uwagę, że w aktach sprawy znajduje się negatywne stanowisko Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. W ich ocenie koniecznym byłoby wydanie przez organ inspekcji sanitarnej szczegółowej opinii w tej kwestii. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji winien był również zażądać od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Uciążliwości i zagrożenia wynikające z lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w bliskim sąsiedztwie ferm hodowli drobiu nie pozostają obojętne dla środowiska naturalnego oraz warunków życia i zdrowia ludzi. Dodatkowo wskazali, że wymagającym rozważenia przez organ jest możliwe oddziaływanie inwestycji na występujące w jej rejonie obszary Natura 2000. Kwestia ta winna być poddana ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czego w niniejszym postępowaniu nie uczyniono. Nie rozważono także kwestii związanej z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (art. 7 i art. 34 ustawy o odpadach). Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący zakwestionowali przyjęcie w analizie zagospodarowania działki nr 1, albowiem budynek zlokalizowany na tej działce pełni funkcję administracyjną (leśniczówka), a cele mieszkaniowe jakie spełnia mają charakter uboczny. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdzono, iż z przepisów u.p.z.p. nie wynika obowiązek organu do wystąpienia w każdej sprawie o zajęcie stanowiska przez organ inspekcji sanitarnej. Obligatoryjne uzgodnienia wymienione są w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., który nie wskazuje organów inspekcji sanitarnej. Kwestia lokalizacji planowanej inwestycji na terenie byłego składowiska odpadów nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków, albowiem brak jest przepisów, które nakazywałyby brać pod uwagę tę kwestię w tym postępowaniu. Brak jest również podstaw prawnych do żądania od inwestora decyzji środowiskowej. Budowa zespołu domów jednorodzinnych nie jest bowiem wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Kwestia oddziaływania na obszar Natura 2000 jest o tyle bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie, że planowana inwestycja nie jest projektowana w rejonie takiego obszaru. Odnosząc się do zarzutu w zakresie pkt 1.1. analizy (budynek leśniczówki) organ odwoławczy stwierdził, iż jest to budynek mieszkalny, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzyli zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, na które powoływali się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 2 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu zasadniczo powtórzyli i podtrzymali swoje argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji polemizując przy tym ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazali, że działki objęte decyzjami wydanymi w niniejszym postępowaniu były również przedmiotem odrębnego postępowania, które zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. W ich ocenie stan taki jest niedopuszczalny, albowiem w obrocie występują dwie ostateczne decyzje dotyczące tych samych działek budowlanych. Zaznaczyli, że wprowadzenie spornych działek do obrotu poprzez ich sprzedaż spowoduje powstanie szkody po stronie ich nabywców. Wskazali ponadto, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu spowoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Uchwalenie takiego planu jest kwestią kilku miesięcy, a działki których dotyczy postępowanie najprawdopodobniej zostaną uznane w planie za teren przemysłowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] r. uczestniczka postępowania K. G. zakwestionowała stanowisko skarżących wykazując, że ich zarzuty są nieuzasadnione. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżących wniosła jak w skardze. Z kolei uczestniczka postępowania dołączyła do akt sprawy postanowienie oraz decyzję, z których wynika, że sąsiadująca z terenem inwestycji stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W świetle powyższych regulacji bez znaczenia w sprawie pozostaje wskazywana przez skarżących okoliczność prowadzonej w Gminie procedury zmierzającej do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne uchwalenie takiego planu wywrze bowiem skutki w stosunku do planowanej inwestycji dopiero z chwilą wejścia w życie uchwały w tym przedmiocie. Tymczasem kontrola zaskarżonego aktu jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego, jaki miał miejsce w dacie jego wydania. Wszczęcie procedury planistycznej może mieć wpływ na toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jedynie w sytuacjach wskazanych w ustawie. Może nawet prowadzić do zawieszenia tego postępowania (art. 62 u.p.z.p.). W rozpatrywanej sprawie nie doszło jednak do zawieszenia postępowania, a Sąd nie dopatrzył się wystąpienia obligatoryjnej przesłanki takiego zawieszenia określonej w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności nie jest trafny zarzut skarżących dotyczący konieczności przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego lub opiniującego z organem państwowej inspekcji sanitarnej. Powoływany w tym zakresie przez skarżących przepis art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma charakter wyłącznie kompetencyjny. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że katalog organów, z którymi istnieje obowiązek dokonania uzgodnień w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma charakter zamknięty i jest określony w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Jeżeli natomiast w wyniku realizacji planowanej inwestycji miałoby dojść do naruszenia wymagań sanitarnych, to ich zwalczaniu służyć będzie odrębne postępowanie przed organami inspekcji sanitarnej. Nietrafny jest także zarzut pominięcia w postępowaniu kwestii związanych z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie w tym zakresie byłoby bowiem wymagane jedynie w sytuacji, kiedy planowana inwestycja byłaby wymieniona w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wynika to wprost z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...).Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie domów jednorodzinnych nie została zaliczona ani do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu powołanej ustawy. Tym samym brak było obowiązku tak po stronie wnioskodawcy, jak i po stronie organów do przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Podobnie należy uznać za nieuzasadniony zarzut pominięcia kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie. Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest terenem byłego składowiska odpadów. Jeżeli stan tego terenu w istocie narusza przepisy ochrony środowiska lub przepisy ustawy o odpadach, to ewentualne sankcje za naruszenie tych przepisów względnie procedura doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem wykracza poza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Żaden bowiem przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w tym przedmiocie od spełnienia wymagań w zakresie gospodarki odpadami. Również kwestia oddziaływania na przyszłą inwestycję już istniejących obiektów (ferma drobiu, stacja bazowa telefonii komórkowej) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Ocenie w kontrolowanym postępowaniu podlega bowiem planowana inwestycja i jej ewentualne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie – nie zaś oddziaływanie tych sąsiednich nieruchomości. Inaczej rzecz by się miała, gdyby dla zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji ustanowione były strefy ochronne lub inne obszary ograniczonego zainwestowania. Taka okoliczność jednak z akt sprawy nie wynika. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut wydania dwóch decyzji dotyczących tych samych działek. Przepisy u.p.z.p. dopuszczają możliwość wydania więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu (art. 63 ust. 1). Wadliwe byłoby wydanie dwóch lub więcej decyzji w stosunku do tego samego terenu o tej samej treści i jednocześnie skierowanej do tego samego wnioskodawcy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazywana przez skarżących decyzja SKO w K. z dnia [...] r. wydana została w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji, aniżeli inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie. Dotyczy ona bowiem budowy 46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na znacznie większym obszarze niż obszar objęty zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu kwestionowany przez skarżących budynek leśniczówki, wbrew ich twierdzeniom, spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a co za tym idzie nieruchomość, na której jest położony mogła być przyjęta do analizy. Podnoszone przez skarżących kwestie związane z ewentualnymi szkodami, jakie mogą ponosić przyszli mieszkańcy domów objętych zaskarżoną decyzją pozostają poza granicami niniejszej sprawy i nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Niezależnie od powyższego, na marginesie należy zauważyć, że skarżący nie podnieśli żadnego zarzutu, który mógłby świadczyć o naruszeniu ich interesu prawnego. Sąd nie odmówił im jednak z tego powodu legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, albowiem uznał, że ich interes prawny do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika z faktu, że byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskazać też przyjdzie, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Od czasu bowiem wydania ostatniej kasacyjnej decyzji przez organ odwoławczy do czasu wydania ponownej decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął rok czasu, co stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy, a tym samym nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu z tego powodu.