II SA/Gl 1288/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy tunelu foliowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W związku z wnioskiem J. S. o przeprowadzenie kontroli i oceny prawidłowości i zgodności wybudowania na działce D. i M. K. tunelu foliowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, przeprowadził stosowne postępowanie, w tym oględziny wskazanego terenu, ustalając że na wskazanej działce znajduje się m.in. metalowa konstrukcja tunelu, bez folii i nieużywana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., przywołując w podstawie art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że podczas oględzin na działce Państwa K. w dniu [...]r. ustalono, że na działce tej znajduje się nieużywany tunel foliowy o konstrukcji z prętów metalowych bez poszycia z folii. Stwierdzając, że tunel foliowy w myśl Prawa budowlanego nie jest obiektem budowlanym, inwestor na jego lokalizację na działce zwolniony był z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia. Przywołując art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, iż tunel foliowy o konstrukcji metalowej nie nosi cech obiektu budowlanego i w związku z tym brak jest podstaw do ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Stąd rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia J. S. wniosła odwołanie, domagając się uchylenie tej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy. W Jej przekonaniu art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego przekrycia namiotowe jakim jest tunel foliowy definiuje jako tymczasowy obiekt budowlany, pod warunkiem, że nie jest trwale połączony z gruntem. Jeżeli przekrycie namiotowe/tunel foliowy ustawiony jest na powierzchni ziemi, tzn. niepołączony trwale z gruntem i nie posiada żadnej instalacji nie jest obiektem budowlanym. Jeżeli zaś tunel jest trwale połączony z gruntem nie może być sklasyfikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. W jej ocenie problem w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, jaki charakter posiada przedmiotowy tunel foliowy. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie organu pierwszej instancji byłyby trafne, jedynie w przypadku, gdyby ten tunel nie był trwale połączony z gruntem i nie posiadał jakiejkolwiek instalacji. Ustalenia takiego organ jednak nie uczynił, a w protokole z dnia [...]r. stwierdza jedynie, że tunel jest z prętów metalowych, bez folii i nieużytkowany. Dodała, że według jej wiedzy folia została zdjęta na czas przeprowadzonej kontroli, a tunel jest trwale połączony z gruntem, na co organ nadzoru nie zwrócił uwagi podczas przeprowadzanych oględzin. Nadto tunel posiada przyłącze wraz z instalacją elektryczną, zatem w myśl przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym. Na jego postawienie wymagane jest zatem pozwolenie na budowę, stąd brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Kwestionowana decyzja zapadła więc z naruszeniem przepisów, zwłaszcza prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem wniosek o jej uchylenie jest w pełni zasadny. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż w pełni podziela stanowisko zajęte w sprawie przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że sugestia strony rozszerza interpretację stanu prawnego dotyczącego sprawy o przepis art. 3 pkt 3 ustawy, dotyczący budowli nie mający w sprawie zastosowania. Taka rozszerzająca interpretacja, jako bezzasadna, nie może być uwzględniona w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż dołączone do odwołania fotografie potwierdzają ustalenia organu pierwszej instancji i pozwalają stwierdzić, że przedmiotowy tunel nie posiada instalacji, które mogłyby zakwalifikować go jako obiekt budowlany. W skardze do sądu administracyjnego J. S. wniosła o uchylenie zakażonej decyzji, podkreślając, że organ odwoławczy wydając decyzję na skutek prawidłowo złożonego odwołania obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. W jej ocenie decyzja organ odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, a zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że podstawowym problemem w sprawie, zupełnie pominiętym przez orzekające organy jest ustalenie czy przedmiotowy tunel foliowy jest trwale związany z gruntem. Tylko bowiem wtedy odpowiada pojęciu obiektu budowlanego, na budowę którego niezbędne jest pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy w jej odczuciu nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego sposób wyczerpujący, czym naruszyły wskazane już art. 7 i art. 77 Kodeksu. Dodała, że właściciel posesji przed wyznaczonym dniem kontroli usunął folię z tunelu, a dzięki temu widać siedem stalowych ram utwierdzonych w gruncie, czyli trwale z nim związanych,. Nadto wskazała, że na ramie przed wejściem zamocowany jest przewód, co oznacza, że obiekt posiada przyłącze elektroenergetyczne i może posiadać instalację elektryczną. Podkreśliła, że organ w zasadzie nie poczynił żadnych istotnych ustaleń w odniesieniu do przedmiotowego tunelu foliowego, a zatem skarga jest w pełni uzasadniona. . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wypada zauważyć, że w zasadzie nie budzi wątpliwości fakt, iż na wskazanej przez skarżącą działce D. i M. K. znajdują się tunele foliowe. Potwierdza ten fakt sporządzony przez organ pierwszej instancji protokół z oględzin przedmiotowej działki. Nie zawiera on jednak bardzo istotnych dla sprawy ustaleń, a mianowicie, czy przedmiotowy tunel pozostaje stale związany z gruntem i czy posiada jakiekolwiek instalacje. Jak wynika bowiem z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co zwraca uwagę skarżąca w swojej skardze, inwestycja w postaci tunelu foliowego połączonego trwale z gruntem odpowiada pojęciu obiektu tymczasowego i wymaga pozwolenia na budowę przez rozpoczęciem robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2000 r. sygn. akt IV SA 2178/97, nieprubl.). W niniejszym postępowaniu nie zostało wyjaśnione zatem meritum sprawy. Definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz.118 ze zm) ilekroć mowa o obiekcie budowlanym, rozumie się przez to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami (lit.a), budowlę stanowiącą całość techniczno—użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit.b.) oraz obiekt małej architektury (lit.c). Zakres pojęcia "obiekt budowlany" można też wyprowadzić z treści art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt, tunel foliowy, nie może być uznany za budynek ani za obiekt małej architektury, może być natomiast uznany za budowlę, która stosownie do przytoczonej powyżej treści art. 3 pkt 1 lit b Prawa budowlanego jest także obiektem budowlanym. Skoro obiektem budowlanym jest również tymczasowy obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak np. przekrycia namiotowe (art. 3 pkt 5 ustawy), to również tunel foliowy posiadający określoną konstrukcję – w tym przypadku metalową konstrukcję pozwalającą na zamontowanie na bokach ścian z folii czy też ze szkła, a na dwóch bokach dodatkowo drewniane ramy, to może odpowiadać przywołanej powyżej kwalifikacji. Decydującą jednak przesłanką jest ustalenie jego powiązania w gruntem- trwałego powiązania z gruntem oraz ewentualnego posiadania dodatkowych instalacji. Nie każdy bowiem tunel foliowy będzie obiektem budowlanym, nie będąc również budowlą. Podstawowe znaczenie będą miały rozwiązania konstrukcyjne i zastosowane na gruncie, a to nie zostało ustalone w kontrolowanym postępowaniu. Pomimo, iż skarżąca już w odwołaniu wskazywała na te aspekty sprawy, organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Wypada zatem stwierdzić, że ani organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego sposób wyczerpujący, ani organ odwoławczy, rozpatrując sprawę, jak słusznie zauważyła skarżącą ponownie merytorycznie, nie uzupełnił postępowania w tym zakresie. Trudno bowiem za takie uznać analizę dołączonych do odwołania przez skarżącą zdjęć. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii jednoznacznego ustalenia charakteru wskazanego tunelu foliowego, jego trwałego związania lub braku takiego związania z gruntem, ustali istnienie lub brak instalacji doprowadzonych do tego tunelu i dopiero w oparciu o tak ustalony tan faktyczny podejmie rozstrzygniecie w sprawie.