II SA/Gl 129/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi E. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o warunki zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. umorzył z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku magazynowo – gospodarczo-garażowego przewidzianego do realizacji na działkach nr A i B obręb [...] położonych przy ul. A w J.. Opisane orzeczenie organ wydał w wyniku rozpatrzenia po raz czwarty wniosku J. S. z dnia [...] r., który był uzupełniany i zmieniany pismami inwestora z dnia [...] 2002 r., [...] 2002 r. [...] 2002 r., [...] 2003 r., [...] 2003 r. i [...] 2003 r. W podstawie prawnej decyzji Prezydent J. wskazał art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) W uzasadnieniu zaś podał, że trzy poprzednio wydane przez niego decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji były uchylane kasatoryjnymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Zgodnie z zaleceniami zamieszczonymi w ostatniej decyzji organu odwoławczego postępowanie w sprawie prowadzone było w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] r. Rada Miejska w J. podjęła jednak uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy "[...]". Uchwalony plan obejmuje m.in. teren, na którym znajduje się przeznaczona do zainwestowania nieruchomość. Powołana uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] i weszła w życie w dniu [...] r. Tym samym zdaniem organu I instancji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji stało się bezprzedmiotowe, bowiem stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określenie zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w takiej sytuacji na podstawie zapisów planu i nie jest już wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Od decyzji tej odwołanie wnieśli E. i C. G. oraz K. i Z. P. właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Ci pierwsi domagali się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta J. bądź stwierdzenia jej nieważności zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. oraz z rażącym naruszeniem większości zasad ogólnych k.p.a., a także szeregu innych przepisów tej ustawy w tym art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu tym E. i C. G. zaskarżyli także postanowienie Prezydenta J. z dnia [...] r. na mocy, którego podjęte zostało postępowanie w przedmiotowej sprawie uprzednio zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...] r. wydanym z powołaniem się na art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu podnieśli, że organ I instancji mimo, że zawiesił postępowanie w sprawie, a następnie je podjął w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to nie przeprowadził jednak postępowania w trybie przewidzianym w art. 44 tej ustawy, lecz powołał się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się do spraw wszczętych przed wejściem jej w życie. Tym samym decyzją o umorzeniu postępowania rażąco zostały naruszone przepisy art. 45 ust. 2, art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. Organ zmienił także przedmiot postępowania wskazując, że dotyczyło ono budynku magazynowo – gospodarczo-garażowego przewidzianego do realizacji na działkach A i B obr. [...], gdy tymczasem wniosek inwestora także po późniejszych jego modyfikacjach dotyczył budynku gospodarczo – magazynowego do realizacji na działce nr C obr. [...]. Działanie takie narusza tym samym przepis art. 61 § 1 k.p.a. Zdaniem odwołujących się także postanowienie o podjęciu postępowania zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa powołano się w nim bowiem na przepis art. 97 § 2 k.p.a., gdy tymczasem w postanowieniu z dnia [...] r. określony został okres zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, który upłynął w dniu poprzedzającym wydanie postanowienia o podjęciu postępowania. W toku postępowania ponadto naruszony został przepis art. 89 k.p.a., bowiem organ przeprowadził rozprawę administracyjną mimo, że nie przyśpieszył nią, ani nie uprościł postępowania i w jej trakcie nic nowego nie wyjaśnił oraz nic nowego nie wniósł do sprawy. Po drodze naruszył także przepis art. 94 k.p.a. dokonując zmiany terminu przeprowadzenia rozprawy z powodu nieobecności "jakiejś bliżej nieustalonej strony" i to mimo jej prawidłowego zawiadomienia. Działania te spowodowały zatem nadmierne wydłużenie czasu trwania postępowania, a tym samym naruszenie art. 35 oraz 36 k.p.a. bowiem stron nie powiadomiono o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wreszcie skarżący wskazali, że plan miejscowy w związku z którym umorzono postępowanie został opracowany i uchwalony niezgodnie z zapisami studium i z tego powodu została wniesiona na niego skarga mająca na celu kontrolę legalności podjętych uchwał. K. i Z. P. w odwołaniu podali zaś, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją, a także postanowieniem podejmującym zawieszone postępowanie i wnieśli o ich wyeliminowanie z obiegu prawnego. Wskazali także, że oba te akty administracyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a "całe postępowanie prowadzone było w sposób powodujący naruszenie praworządności państwa". Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej swojego orzeczenia wskazało art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 132 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium podało, że w związku z normą zawartą w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Podejmując rozstrzygnięcie w tym trybie organ jest jednak związany stanem prawnym w dacie orzekania. Mając powyższe na uwadze, z dniem wejścia w życie planu miejscowego brak było podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby konieczna do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. A contrario – w przypadku, gdy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy, decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana. Pozwolenie na budowę w tym wypadku jest wydawane wyłącznie na podstawie ustaleń planu miejscowego, tym samym w takiej sytuacji toczące się postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W skardze E. i C. G. wnieśli o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji SKO w K.. Zarzucili, że w trakcie postępowania obiekt stanowiący przedmiot postępowania zmienił swoją funkcję o część magazynową, a działki nr A i nr B nigdy nie występowały we wcześniejszych orzeczeniach. Okoliczność bezprawnego poszerzenia granic inwestycji poza obszar działki nr C obr. [...] winna zdaniem skarżących skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji, bowiem organy wydawały swoje rozstrzygnięcia i prowadziły postępowanie w sprawie nieobjętej wnioskiem inwestora, który dotyczył jedynie działki nr C. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. skarżący dodatkowo w tej kwestii powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z 12 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 136/02 oraz z dnia 22 stycznia 1998 r. sygn. akt IVSA 531/96 ). W świetle tych orzeczeń nie można numerów poszczególnych działek w decyzji administracyjnej traktować jako nic nie znaczących cyfr, a pomyłka w numeracji działek nie jest omyłką pisarską jest to bowiem istotna wada, która może zostać usunięta tylko w trybie zmiany decyzji. Rozwijając w uzasadnieniu skargi swoje zastrzeżenia wobec decyzji organu odwoławczego E. i C. G. wskazali, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten nie rozpatrzył ich zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., którym podjęte zostało postępowanie w sprawie oraz nie zbadał czy nie zostały podjęte środki zaskarżenia w stosunku do uchwalonego planu, co zasygnalizowali w swoim odwołaniu. Skarżący szeroko też odnieśli się do działań inwestora, który bezprawnie wybudował i użytkuje w sąsiedztwie ich nieruchomości hurtownię materiałów budowlanych. Podali, że w sprawach dotyczących tej inwestycji już siedmiokrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zarzucili przewlekłość toczącego się postępowania. Wnieśli także o objęcie kontrolą sądową całego postępowania szczególnie organu I instancji, który swoimi orzeczeniami dotyczącymi działającej w sąsiedztwie ich działki hurtowni materiałów budowlanych wielokrotnie naruszał prawo i słuszne ich interesy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości motywy swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, że kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a. ) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z wniosku złożonego przez J. S. jeszcze w 2002 r. i postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie w jego toku zostało wydanych kilka ostatecznych decyzji drugoinstancyjnych, jednak wszystkie te decyzje miały charakter kasacyjny, a zatem nie zakończyły postępowania w sprawie. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła swoją moc ( poza art. 31 a ) w dniu 11 lipca 2003 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamieszczony w rozdziale zawierającym przepisy intertemporalne i końcowe art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie nakazywał stosowanie przepisów dotychczasowych. W tym miejscu podkreślić trzeba, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zerwała z obowiązującą pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zasadą, zgodnie z którą warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu ustalano w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustalenia planu miejscowego, w tym warunki obsługi w zakresie infrastruktury i wymagania dotyczące interesów osób trzecich. W aktualnym stanie prawnym w miejsce tej zasady ustawodawca wprowadził regułę, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać nie tylko przeznaczenie terenu i dopuszczalne sposoby jego zagospodarowania, ale także warunki zabudowy. Z tej nowej zasady wynika, że jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenów następuje, jeśli chodzi o inwestycje celu publicznego w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dla innych inwestycji ustala się je w drodze decyzji o warunkach zabudowy ( art. 4 ust. 2 u.p.z.p. ). W okresie od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do czasu uchwalenia nowych planów miejscowych, jednak nie dużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. ustawodawca zachował jednak moc prawną planów miejscowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. ( art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Dla terenów na których obowiązywał taki plan stosownie do przepisu art. 86 u.p.z.p. zmiana sposobu zagospodarowania terenu następowała także w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, przy czym postępowanie takie toczyło się w oparciu o przepisy u.p.z.p. z tym jednak zastrzeżeniem, że nie miał w nim zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawiający zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego dostępnego z tej samej drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli w toku postępowania toczącego się w oparciu o przepis art. 86 u.p.z.p. nastąpiła na skutek uchwalenia nowego planu utrata mocy obowiązującej planu uchwalonego przed 1995 r. to postępowanie administracyjne należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Jeżeli zaś plan uchwalony przed 1995 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., a rada gminy nie uchwaliła nowego planu miejscowego należało wydać decyzję o warunkach zabudowy z zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ( vide: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 576-578 ). Przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje jednak prowadzić postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami dotychczasowymi, a zatem odmiennie niż to ma miejsce w postępowaniach toczących się na gruncie art. 86 u.p.z.p. Przechodząc po tych uwagach natury ogólnej na grunt kontrolowanego postępowania zauważyć w pierwszym rzędzie trzeba, że na obszarze objętym pierwotnym wnioskiem inwestora (działka nr C obręb [...] w J.) do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego J. przyjęty uchwałą Rady Miejskiej J. nr [...] z dnia [...] r. zatem do końca 2003 r. postępowanie w sprawie winno się toczyć na podstawie ustaleń tego planu oraz przepisów ustawy i zagospodarowaniu przestrzennym. Po tej dacie postępowanie to winno się toczyć w trybie art. 40 ust. 2 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na co zasadnie wskazało SKO w K. w swojej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. nr [...]. W ocenie Sądu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzone w trybie przepisów art. 40 ust. 2 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. nie może toczyć się jednak dalej, jeżeli w jego toku wejdzie w życie plan miejscowy uchwalony w oparciu o przepisy u.p.z.p. Wykładnia systemowa przepisu art. 85 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje bowiem, że zawarta w nim norma reguluje powstałe w okresie przejściowym kwestie proceduralne wynikające z przepisów ustawy dotychczas obowiązującej oraz ustawy wchodzącej w życie. Przepis ten nie obejmuje jednak swoim zakresem norm zawartych w innych aktach prawnych, w tym ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych po wejściu w życie u.p.z.p. i będących aktami prawa miejscowego. Jak słusznie zauważono w doktrynie regulacja zamieszczona w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. ma "zastosowanie jedynie do przepisów ustawy z 1994 r.", wydając zaś "rozstrzygnięcie organ jest związany stanem prawnym ( przepisami prawa materialnego) w dacie orzekania" ( vide: Z. Niewiadomski ( red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym op. cit. s. 574 ). Zauważyć też należy, że konstrukcja przewidziana w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. odbiega od wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności nakazującej m.in. organom stosowanie przepisów obowiązujących w dacie orzekania oraz od zasady bezpośredniego działania nowej ustawy należącej do jednej z podstawowych reguł techniki prawodawczej. Tym samym do przepisu art. 85 ust. 1 u.p.z.p. nie można stosować wykładni rozszerzającej. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację należy uznać, że jeżeli w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczącego się w oparciu o art. 85 ust. 1 u.p.z.p. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren wskazany we wniosku inwestora dalsze procedowanie w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne może toczyć się bowiem jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Przedmiotem tym jest zaś "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania"(J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2004, s. 166 ). Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że skoro wszedł w życie nowy plan miejscowy to wszczęte postępowanie utraciło swój przedmiot, inaczej mówiąc stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji skutkować musiało umorzeniem postępowania. Dodatkowo zauważyć należy, że w świetle art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy jest zbędna w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli teren inwestycji objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów przyjdzie wbrew twierdzeniom skarżących stwierdzić, że inwestor J. S. sprecyzowała w piśmie z dnia [...] 2003 r., że terenem inwestycji dla budynku magazynowo-gospodarczo-garażowego są działki nr C, A i D położone przy ul. A w J.. Za zasadny w tej sytuacji należy uznać zatem zarzut dotyczący błędnego oznaczenia w decyzji Prezydenta Miasta J. terenu inwestycji. Sąd podziela też stanowisko wyrażone w tezach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonych w piśmie procesowym skarżących, że numeracja działek oznaczających obszar inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być precyzyjna i nie podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że zaskarżoną decyzją utrzymane zostało w mocy orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem była to decyzja, która nie rozstrzygała o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania. W decyzji organu I instancji wyraźnie też wskazano, że umorzone postępowanie toczyło się z wniosku J. S. z dnia [...] 2002 r. Tym samym nieprecyzyjne, a nawet błędne oznaczenie w tej decyzji numerów działek wskazanych we wniosku inwestora nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Co do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie mógł w przedmiotowym postępowaniu objąć kontrolą kwestii dotyczących: pozwolenia na budowę udzielonego J. S., odstępstw w trakcie prowadzonej przez nią budowy od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy wreszcie przystąpienia do użytkowania wybudowanych obiektów bez stosownego pozwolenia. Wskazane kwestie nie mieściły się bowiem w granicach kontrolowanego postępowania. Także z tych względów Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie mógł objąć kontrolą bezczynności SKO w K. w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta J. o podjęciu postępowania. Kierując się tymi powodami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.