II SA/Gl 13/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku pisma H. B. z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił K. N. o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych na nieruchomości nr [a] położonej w N., mających na celu sprawdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych – przebudowy płotu. Po przeprowadzeniu oględzin potwierdzonych spisanym protokołem, przesłuchaniu stron, próbie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i przesłuchaniu na tę okoliczność biegłego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wstrzymał inwestorowi K. N. budowę ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy właściwemu organowi i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej części ogrodzenia równoległego do ulicy [...]. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U, z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał inwestorowi ogrodzenia i właścicielowi działki K. N. rozbiórkę części ogrodzenia – elementów oznaczonych na szkicu załączonym do nin. decyzji nr [...] i kolorem czerwonym - wykonaną bez wymaganego zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy organowi architektoniczno- budowlanemu – Staroście Powiatu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w [...]r. na działce nr [b] dokonano przesunięcia trzech słupków ogrodzenia biegnącego równolegle do ulicy [...] (będącej drogą publiczną). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2 m wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno- budowlanemu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że zamiar wykonania przedmiotowego ogrodzenia nie został zgłoszony Staroście [...]. Z uzyskanych danych (w tym przesłuchania biegłego geodety) ustalono, że nowo wykonane ogrodzenie usytuowane jest na działce nr [c] należącej do Skarbu Państwa pozostającej we władaniu Gminy N., stanowiącą drogę publiczną – w części ulicę [...]. Słupy stalowe ogrodzenia oznaczone na szkicu granicznym (wykonanym przez geodetę na zlecenie H. B.) nr [...] i kolorem czerwonym oraz pręt graniczny oznaczony nr [...], jak również przęsła nr [...] uniemożliwiają wjazd i wyjazd samochodów z działki zainteresowanej na drogę publiczną – ulicę [...], a to stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zobowiązującego do budowania w taki sposób, który zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym także zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na wykonanie wymienionej części ogrodzenia w sposób uniemożliwiający dostęp do drogi publicznej, uznano, że nie istnieje możliwość jego zalegalizowania. Jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest przywrócenie stanu poprzedniego. Wobec powyższego, w ocenie organu, zaszła konieczność wydania decyzji dot. nakazu rozbiórki części ogrodzenia oznaczonej na załączniku. Jednocześnie organ ustalił, że H. B. posiada dwie bramy wjazdowe na swoją posesję, podstawową bramę od ulicy [...], usytuowaną bliżej drogi głównej oraz drugą, dodatkową bramę, w stosunku do której przeprowadzona została niniejsza analiza odnosząca się do spornej części ogrodzenia wykonanego przez K. N. Ustalono także, że na działce, której dotyczy przedmiotowe ogrodzenie nie istnieją żadne obiekty budowlane. Należy je zatem potraktować jako odrębny obiekt budowlany. Z uwagi na wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego w sprawie zgłoszenia . Odwołanie od powyżej decyzji złożył K. N. W uzasadnieniu stwierdził, ze działka nr [b] stanowi jego własność, a postawione słupki ogrodzenia nie wykraczają poza jej granice. Wyjaśnił także, że biegły geodeta, który wykonał w sprawie szkic graniczny na zlecenie pani B., pierwotnie na jego zlecenie dokonywał odtworzenia granic działek, ale czynił to niezgodnie z przepisami prawa i dlatego zrezygnował z jego usług. Podniósł też, że ogrodzenie zostało przez niego uzupełnione, gdyż ostatnio na jego działce tworzyło się wysypisko śmieci. Dodał, że zainteresowana ma dwie bramy wjazdu na swoją posesję, przy czym ta druga jest bramą dodatkową, której legalność należałoby sprawdzić. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż odwołanie K. N. nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż bezsporną w sprawie jest okoliczność, iż K. N. wybudował ogrodzenie od drogi publicznej bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Organ pierwszej instancji ustalił nadto, że ogrodzenie to wykonane zostało z przekroczeniem granicy działki nr [b]. Stosowanie do regulacji art. 49b Prawa budowlanego samowola budowlana polegająca na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Jednakże w określonych przypadkach prawo przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Przesłanki tej legalizacji określa art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a procedura legalizacyjna jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki. W realiach przedmiotowej sprawy nie mogło jednak dość do wdrożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. procedury legalizacyjnej z uwagi na to, iż opisany fragment ogrodzenia usytuowano w pasie drogi gminnej. Na zmianę stanowiska organu odwoławczego nie mogło wpłynąć subiektywne przekonanie odwołującego się o wykonaniu spornego fragmentu ogrodzenia na terenie stanowiącym jego własność. Zlecenie biegłemu geodecie wznowienia granic działki Nr [b] świadczy o zgoła czym innym, a mianowicie o braku pewności odwołującego się, co do przebiegu granic wymienionej działki, z powodu braku odpowiedniego oznaczenia jej punktów granicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że postawiony mu zarzut wykonania ogrodzenia bez zgłoszenia oraz na działce nr [c] jest nieprawdziwy i bezpodstawny. Dodał, że w omawianym przypadku zostało jedynie odremontowane istniejące ogrodzenie, które posadowione było na działce nr [b]. Dodał, że pomiędzy działką nr [b] a drogą znajduje się część działki (pas), stanowiący jego własność, który został pozostawiony do korzystania mieszkańcom ulicy [...]. Wybrany, dla przeprowadzenia postępowania mającego na celu odnowienie znaków granicznych, geodeta najpierw potwierdził przebieg granicy jaki on pamięta, a następnie, po spotkaniu z H.B., przedstawił zupełnie inny przebieg tej granicy. Wspomniał nadto o ubytku powierzchni jego działki – najpierw o 360 m², a potem o 270 m². Nie wyjaśnił jednak sprawy definitywnie gdyż zrezygnował z usług tego geodety, który wykonał szkic graniczny do sprawy w sposób zupełnie nieobiektywny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, roboty budowlane, polegające na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W niniejszej sprawie wydaje się, że poza sporem pozostaje fakt, iż ogrodzenie zostało zrealizowane od strony drogi publicznej czyli ulicy [...]. Nie zostało jednak do końca wyjaśnione i w związku z tym nie wiadomo, czy była to budowa nowego, nieistniejącego dotąd ogrodzenia przez skarżącego, czy też przebudowa, remont, wymiana istniejącego płotu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można także jednoznacznie ustalić przebiegu tego ogrodzenia, tzn. czy jest ono w granicach działki skarżącego (jak on twierdzi), czy też poza tą działką (jak twierdzi organ). Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [b]. Przedmiotowe ogrodzenie dotyczy właśnie tej działki. Nie ustalono jednak w sposób nie budzący wątpliwości granic tej działki, a w związku z tym brak jednoznacznej i przekonującej opinii czy przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w granicach tej działki. Według twierdzenia skarżącego przedmiotowe ogrodzenie "posadowione jest na działce nr [b]". Zupełnie inne stanowisko prezentuje jednak organ pierwszej instancji, stwierdzając w swojej decyzji, że "nowo osadzony w gruncie kątownik i nowe przęsło bramo (..) znajdują się na działce nr [c] należącej do Skarbu Państwa będącej we władaniu Gminy N., będącej drogą publiczną, stanowiącą w części ulicę [...]". Stanowisko to zdaje się podtrzymywać organ odwoławczy, stwierdzając w swojej decyzji, iż "zaskarżoną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowanego nakazał przymusową rozbiórkę części ogrodzenia wykonanego w [...] i [...] r., bez wymaganego zgłoszenia przez Pana K. N. na pełniącej funkcję drogową działce gminnej nr [c]". Dokładna analiza dostępnych w sprawie akt administracyjnych nie tylko nie wyjaśnia sprawy w tym zakresie, ale dodatkowo rodzi nowe wątpliwości. Pozostające w aktach sprawy szkice graficzne (załącznik do notatki urzędowej - karta 22, załącznik do postanowienia z dnia [...] – karta 26 oraz załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] r. – karta 35 akt administracyjnych) przedstawiają odmienny obraz sprawy. Na wszystkich wymienionych szkicach wskazany w decyzji, a oznaczony kolorem czerwonym fragment przedmiotowego ogrodzenia przeznaczony do rozbiórki znajduje się na nowej, nie wymienianej dotąd przez organy i skarżącego działce nr [d]. Nie wskazano w aktach sprawy, kto jest jej właścicielem. Jednak z załącznika do notatki urzędowej z dnia [...] r. (k. 22) wynika, że bynajmniej działka [d] nie stanowi drogi publicznej – ulicy [...], którą jak się wydaje pozostaje fragment oznaczony na tym załączniku czarnym kolorem oraz cyfrą [...] (chociaż brak wyraźnego wskazania działki nr [c]), podczas gdy nr [...] i kolorem zielonym oznaczono nawierzchnię trawistą. Dwa pozostałe wymienione powyżej załączniki, nadal nie nanosząc na szkic oznaczenia działki gminnej nr [c] i nadal utrzymując oznaczenie tej działki nr [d] – tę właśnie część szkicu oznaczyły nr [...] - jako drogę publiczną – ulicę [...]. Już z porównania wskazanych szkiców wynikają nieścisłości i niedokładności wymagające wyjaśnienia. Nie beż znaczenia dla wszechstronnego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy pozostaje także wyjaśnienie kwestii bramy wjazdowej na posesję H. B. W ocenie organu pierwszej instancji "ze względu na wykonanie ww. części ogrodzenia w sposób uniemożliwiający dostęp skarżącej do drogi publicznej, nie istnieje możliwość ich zalegalizowania". Wydaje się zatem, iż mając na uwadze równe prawa stron postępowania administracyjnego oraz dążąc do ich równego potraktowania w toczącym się postępowaniu, organy powinny dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w tym także do ustalenia podnoszonych przez skarżącego wątpliwości dotyczących przedmiotowej bramy, tym bardziej, że jak się wydaje z przywołanego powyżej fragmentu decyzji, jest to jedna z głównych przyczyn braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podzielając ustalenia organów, iż ogrodzenie wykonane zostało od strony drogi publicznej i stąd wymagało zgłoszenia, uznać jednocześnie należało, że przed orzeczeniem rozbiórki, która jest już ostatecznością, organy powinny rozpatrzyć możliwość ewentualnej legalizacji tego ogrodzenia, a dopiero w wyniku bezwzględnego stwierdzenia braku takiej jej niemożności – nakazać rozbiórkę. Zatem rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości i rozpatrując sprawę pod kątem możliwości ewentualnej możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, a dopiero w wyniku ustalenia jednoznacznie braku takiej możliwości orzec o jego rozbiórce. Mając przy tym na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, rozpatrując ponownie sprawę organy powinny zwrócić uwagę na jednakowe potraktowanie wszystkich stron prowadzonego postępowania, biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego. Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.