II SA/Gl 130/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Rafał Wolnik, WSA Sławomir Wojciechowski (spr.),, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/GL 130/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 80 ust. 2 , art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał "A" Sp. z o.o. oraz "A" Sp. z o.o. współwłaścicielowi nieruchomości zlokalizowanej w R. – [...] przy ul. A – oznaczonej jako działka o nr ewid.A: 1. wyremontować uszkodzone fragmenty ceglanego muru oporowego ograniczającego powyżej wskazaną nieruchomość od strony ul. B; 2. prace prowadzić na podstawie opracowanej dokumentacji projektowej, uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków; 3. na 7 dni przed rozpoczęciem robót złożyć wyżej wymienioną dokumentację w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w R. wraz z oświadczeniem kierownika robót o podjęciu obowiązków oraz kserokopią jego uprawnień budowlanych i zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 4. po zakończeniu prac przedłożyć protokół wykonanych robót, w terminie do dnia [...] 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podniósł, iż na skutek przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. oględzin stwierdzono zły stan techniczny przedmiotowego muru oporowo – ceglanego. Konstrukcja muru oporowego o kilkumetrowej wysokości jest spękana, lokalnie wybrzuszona z miejscowymi ubytkami cegieł. Powyższy stan techniczny muru grozi utratą stateczności fragmentów muru, co stanowi realne zagrożenie dla ludzi i mienia. Z przeprowadzonych przez organ ustaleń wynikało, że mur posadowiony jest całą szerokością na działkach będących w współużytkowaniu wieczystym między innymi firmy "A" Sp. z o.o. Ponadto jak wynika z oświadczenia Naczelnika Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta R. złożonego w dniu [...] 2004 r. , znajduje się on poza pasem drogowym ul. B. Od powyższej decyzji odwołało się "A" Sp. z o.o. w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił niewykonalność w chwili jej wydania, nie wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez mylne oznaczenie granic nieruchomości oraz nie zastosowanie art. 20 pkt 4 w związku z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz. U 2004 r. Nr 204 poz. 2086). Zdaniem skarżącej Spółki, zgodnie z treścią art. 4 pkt 1powyżej powołanej ustawy pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast w myśl art. 34 cytowanej ustawy odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0, 75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Obowiązek utrzymania w należytym stanie pasa drogowego, nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą spoczywa na zarządcy drogi. Zatem obowiązek remontu przedmiotowego muru, zdaniem skarżącej Spółki spoczywa na Prezydencie Miasta R., jako zarządcy tej drogi. Ponadto zaskarżona decyzja nie określa dokładnie jakie nieruchomości są rozgraniczone przedmiotowym murem oporowym. Skarżąca Spółka oświadczyła, iż nie jest właścicielem ani współwłaścicielem przedmiotowego muru. Nie został on wymieniony w akcie notarialnym z dnia [...] r. Rep. A Nr [...] jako składnik budowlany trwale związany z gruntem. Ponadto w świetle art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ nie umożliwił stronie skarżącej wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego i możliwości złożenia wniosków dowodowych, czym naruszono art. 9 i art. 10 k.p.a. Ponadto organ nadzoru budowlanego naruszył art. 7 poprzez nie zebranie w całości dokumentów w przedmiotowej sprawie i jednoznaczne ustalenie sytuacji prawnej, ograniczając się jedynie do nałożenia obowiązku. Zakreślony w zaskarżonej decyzji termin, zdaniem skarżącej Spółki jest niemożliwy do zachowania. Zgodnie z obowiązującym systemem prawa niemożliwym jest aby w terminie 1, 5 miesiąca dokonać opracowania dokumentacji technicznej, złożyć jeą w organie nadzoru budowlanego i przeprowadzić nakazane roboty budowlane. Podkreślić również należy zdaniem skarżącej Spółki, że naruszenie wskazanych zasad postępowania i dopuszczenie się wskazanych powyżej uchybień nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. "uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3, 4 oraz terminu i ustanowił nowy termin wykonania nakazanych czynności do końca [...] 2005 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy". W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, iż w toku postępowania ustalono, że "A" Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym ½ części działki o nr ewid.A, na której znajduje się przedmiotowy mur oporowy. Powyższe wskazuje w czyim użytkowaniu znajduje się przedmiotowy mur i do kogo należy obowiązek przeprowadzenia jego remontu. Ponadto organ odwoławczy podniósł, "iż uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy nie oznacza wcale, że organ odwoławczy w całości kwestionuje ustalenia i wyrażone w uzasadnieniu uchylonej decyzji poglądy. Organ odwoławczy powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji a nie w rozstrzygnięciu". W oparciu o orzecznictwo, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ I instancji nie właściwie zawarł w sentencji decyzji obowiązki należące do zobowiązanego wynikające wprost z przepisów Prawa budowlanego. Ponadto z uwagi na krótki termin zakreślony do wykonania nakazanych czynności należało uchylić decyzję w tym zakresie i orzec co do istoty, ustalając nowy termin wykonania remontu. "A" Sp. z o.o. wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa administracyjnego zarówno procesowego, jak i materialnego. Zdaniem skarżącej Spółki przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują na kim powinien spoczywać obowiązek wykonania muru. Skoro funkcją muru jest zabezpieczenie pasa drogowego ul. B. przed obsypująca się ziemią, to prace naprawcze winny być przeprowadzone przez zarządcę tej drogi, to jest przez Prezydenta Miasta R.. Powyższe okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organy administracji. Przyjęły one bowiem bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności, że przedmiotowy mur oporowy stanowi rozgraniczenie nieruchomości, bez dokładnego określenia tych nieruchomości. Natomiast stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie własności/współwłasności muru nie mogą stanowić podstawy w przedmiocie kwestionowanego obowiązku wobec wyżej wskazanych okoliczności. Strona skarżąca zarzuciła, ż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej naruszyły naczelne zasady procedury administracyjnej, to jest art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i niepełne zebranie materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca Spółka podniosła, iż pomimo wskazania w odwołaniu, powyższych uchybień, organ odwoławczy graniczył się jedynie do zreformowania zaskarżonej decyzji , pomijając zupełnie zarzuty. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, iż organy nadzoru budowlanego orzekają na podstawie przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy innych ustaw w tym również ustawy o drogach publicznych stosują posiłkowo. Natomiast zarzut dotyczący nie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu jest bezzasadny bowiem w odwołaniu strona skarżąca mogła zawrzeć wszystkie uwagi dotyczące prowadzonego postępowania. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] 2004 r. , w tej właśnie dacie. Zawiadomienie to zawierało również wezwanie do zaznajomienia się z aktami postępowania administracyjnego i składania wniosków dowodowych w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. W dniu [...] 2004 r. została wydana decyzja pierwszoinstancyjna przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. W okresie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania do daty wydania decyzji nie toczyło się żadne postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na przeprowadzone w dniu [...] 2004 r. oględziny muru oporowego-ceglanego w wyniku, których ustalono jego zły stan techniczny, i jest to jedyny dowód powołany przez organ. Mimo podnoszonych w odwołaniu naruszeń prawa procesowego, głównie art. art. 7, 9 i 10 k.p.a. organ odwoławczy nie ustosunkował się do tych zarzutów, a wręcz stwierdził, że badając akta sprawy doszedł do wniosku, że decyzja pierwszoinstancyjna jest merytorycznie zasadna. Decyzją drugoinstancyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. "uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3, 4 oraz terminu i ustanowił nowy termin wykonania nakazanych czynności do końca [...] 2005 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy". Zacytowana treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie spełnia wymogów art. 138 § 1 k.p.a. , jest nie czytelna, a nadto sprzeczna z treścią uzasadnienia do decyzji. Organ odwoławczy nie orzekł w decyzji co do istoty, zmienił jedynie termin wykonania nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną obowiązków, a nadto uchylił pkt 3 i 4 tej decyzji. Z całą pewnością w sentencji decyzji nie powinno się znaleźć sformułowanie "i w tym zakresie orzekam co do istoty sprawy", lecz ewentualna treść orzeczenia merytorycznego odnoszącego się do istoty sprawy. W sentencji decyzji nie ma orzeczenia merytorycznego, a nadto nie wiadomo czy w zakresie częściowego uchylenia nastąpiło np. umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, i czy w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Sentencja decyzji jest sprzeczna z uzasadnieniem, co powoduje, że nie wiadomo w jakim kształcie ostała się ostatecznie decyzja pierwszoinstancyjna. Z treści sentencji można jedynie wnioskować, że ostały się pkt 1 i 2 decyzji pierwszoinstancyjnej, w uzasadnieniu jednak czytamy "iż uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy nie oznacza wcale, że organ odwoławczy w całości kwestionuje ustalenia i wyrażone w uzasadnieniu uchylonej decyzji poglądy; organ odwoławczy powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji a nie w rozstrzygnięciu". Zdanie to jest przytoczone przez organ jako teza pierwsza wyroku NSA, i nie wiadomo do jakich ustaleń i jakiego fragmentu rozstrzygnięcia się odnosi. Generalnie jednak organ odwoławczy uznaje decyzję pierwszoinstancyjną za zasadną merytorycznie. W sprawie niniejszej nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe w ramach określonych datami, jego wszczęcia – [...] 2004 r. , wydania decyzji pierwszoinstancyjnej –[...] r. i wydania decyzji ostatecznej z [...]r. Jedyny dowód z oględzin stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został przeprowadzony po za tokiem wszczętego postępowania administracyjnego ([...] 2004 r. ), a więc nie mógł być dowodem powołanym w decyzji. Również przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej organ nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego. Nie wyjaśnienie przez organ okoliczności faktycznych w toku postępowania administracyjnego odnoszących się do materialnoprawnej strony nałożonych obowiązków, nie dawało podstaw do zastosowania normy prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i w tym należy upatrywać jego naruszenia. Podnoszone wyżej nie rozważenie całokształtu materiału dowodowego, stanowi również naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. art. 7 i 77 § 1 i 10 k.p.a. , które z całą pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia, przy braku materiału dowodowego, a organ odwoławczy nie przedstawił uzasadnienia prawnego do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą po pierwsze w sposób przewidziany procedurą administracyjną stan faktyczny w sprawie, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.